Kan en social søjle i EU gøre en forskel?

Kan en social søjle i EU gøre en forskel?

26.04.2017

ANALYSE. I dag lancerer EU-Kommissionen et udspil til en social søjle. Men hvad er baggrunden og hvordan fungerer den frie bevægelighed for virksomheder og arbejdstagere?

Nedenstående er et uddrag af bogen "Er fri bevægelighed EU's fremtid?", der udkom i januar 2017.

HVAD SKER DER, NÅR ARBEJDSTAGERE OG VIRKSOMHEDER BEVÆGER SIG FRIT?

Af Eva Milsted Enoksen, analytiker i DEO

I september 2014 beskrev de danske medier, hvordan 200 portugisiske metroarbejdere boede under uhumske og ulovlige forhold i Rødovre. I et senere interview med byens borgmester, Erik Nielsen, kaldte han forholdene uværdige for Danmark. Metroarbejderne var udstationerede af det irske selskab ICDS, der var en af underleverandørerne i metrobyggeriet. 

Det var hverken første eller sidste gang, at det danske metrobyggeri var genstand for beskyldninger om ulovlige forhold og social dumping. Sagen med de portugisiske metroarbejdere illustrerede blot nogle af de negative konsekvenser ved den fri bevægelighed på arbejdsmarkedet. Ikke mindst vanskeligheden ved at kontrollere de mange udenlandske underleverandører, der arbejder på blandt andet danske byggeprojekter.

Det europæiske arbejdsmarked har været genstand for omfattende debat og stigende kritik de senere år. En af hovedårsagerne til Brexit var utilfredshed hos visse grupper i Storbritannien, der oplevede, at deres løn og jobsikkerhed blev presset af vandrende arbejdskraft – særligt fra Østeuropa. Også i andre EU-lande har debatten om fordele og ulemper ved den fri bevægelighed været på dagsordenen. Befolkningen vil have adgang til arbejde med en løn, der er til at leve af. Det har der i mange lande været mangel på siden den økonomiske krise.

Arbejdskraft og tjenesteydelser

Der er forskellige problemstillinger i forhold til den fri bevægelighed, alt efter om man taler om arbejdskraft eller tjenesteydelser. Fri bevægelighed for arbejdskraft handler først og fremmest om retten til arbejde i et hvilket som helst land i EU. Den bruges oftest af enkeltpersoner, der søger arbejde i andre EU-lande, og den giver dem en række rettigheder, som de kan tage med sig, uanset hvilket land de kommer fra. Den har samtidig betydning for, hvilke sociale ydelser man har ret til, og hvornår man har mulighed for familiesammenføring. Det har vi blandt andet set med en række afgørelser fra EU-Domstolen, hvor den fri bevægelighed for arbejdskraft har trumfet Danmarks retsforbehold.

Fri bevægelighed for tjenesteydelser handler primært om virksomheders ret til at etablere sig og udbyde service i alle EU-lande. Det betyder, at en hvilken som helst virksomhed fra et andet EU-land har ret til at slå sig ned i Danmark. Det er under den fri bevægelighed for tjenesteydelser, at vi har set en stor stigning i antallet af udstationeringer de senere år. Udstationering betyder konkret, at en virksomhed kan sende en medarbejder til et andet land i en periode, og at denne stadig er dækket at socialsikring og løn fra hjemlandet.

Fri bevægelighed for arbejdskraft og tjenesteydelser er sammen med de andre friheder helt grundlæggende for det indre marked. Den har forrang for national lovgivning og direkte virkning i medlemslandene. Selvom arbejdsmarkedspolitik som udgangspunkt er et anliggende for nationalstaterne, må de altså ikke vedtage lovgivning, der begrænser den fri bevægelighed. Det betyder også, at medlemslandene ikke behøver vedtage nye love om fri bevægelighed, for at de gælder i national lovgivning. De er traktatfæstet og gælder derfor, uanset hvordan den nationale lovgivning ellers ser ud.

Forskel på tal og virkelighed

Når den fri bevægelighed på beskæftigelsesområdet møder stor kritik, skyldes det blandt andet, at den kan føre til løntrykkeri og social dumping. Det var også en tilbagevendende diskussion under DEO’s folkehøringer, hvor mange oplevede, at den fri bevægelighed kun er til fordel for virksomheder og ikke for arbejdstagere. Ruth Villadsen havde følgende indspark til debatten:

»Jeg synes, at det er et problem, at der er så stor forskel på fakta og folks opfattelse af, hvad der sker i EU. Folk oplever én ting, og eksperter og politikere fortæller os noget helt andet. Hvad er virkeligheden, når det kommer til den fri bevægelighed for arbejdskraft? Og hvis der er et problem, hvad gør man så ved det? Vi mangler simpelthen oplysning.«

- Ruth Villadsen, Sagsbehandler inden for landmåling, Sorø

Vi sendte spørgsmålet videre til lektor ved Aalborg Universitet, Trine Lund Thomsen, som har forsket i vandrende arbejdskraft i Europa. Herunder betydningen af arbejdsmigration fra Østeuropa på det danske arbejdsmarked. Hun bekræfter, at det kan være vanskeligt at danne sig et overblik over betydningen af den fri bevægelighed for arbejdstagere og tjenesteydelser ud fra de tal, der laves på området.

»Der er ofte bestemte interesser på spil, når man måler effekten af den fri bevægelighed. Opgørelser fra arbejdsgiverorganisationer og fagforeninger vil næsten altid have forskellige formål, og man vil derfor udvælge sine data forskelligt. Der er også stor forskel på, hvorvidt man alene måler på arbejdskraftens fri bevægelighed, eller om opgørelserne også indeholder tal for udstationering. Der er ingen standard for, hvordan man laver målingerne – heller ikke i Eurostat, som er EU’s statistikkontor i Luxembourg. Derfor kan det være meget vanskeligt at komme med endegyldige sandheder om fordele og ulemper ved den fri bevægelighed på beskæftigelsesområdet. Der er desuden stor forskel mellem brancher og medlemslande.«

Svært at definere minimumsløn

Der er dog også andre årsager til, at tal og personlige oplevelser kan virke meget forskellige. For det første taler folk ofte om arbejdskraftens fri bevægelighed, når de diskuterer social dumping. Men som tidligere beskrevet er der stor forskel på fri bevægelighed for arbejdstagere og tjenesteydelser. Ved førstnævnte er problemerne med dårlige løn- og arbejdsvilkår meget begrænsede. De er derimod meget udtalte i forbindelse med udstationeringer af eksempelvis polske arbejdere i den danske byggebranche.

De polske arbejdere er officielt ansat i Polen og dermed skattepligtige og dækket af polske socialsikringer. Udstationerede skal dog ifølge EU’s regler være omfattet af værtslandets regler i forhold til minimumsløn og arbejdsmiljø.

Definitionen af minimumsløn har dog skabt problemer i nogle medlemslande. Blandt andet i Danmark og Sverige, hvor man ikke har en lovpligtig mindsteløn. Her er løn- og arbejdsvilkår i høj grad et resultat af aftaler mellem arbejdsmarkedets parter – den såkaldte nordiske arbejdsmarkedsmodel. Den kom gevaldigt under pres i 2007 efter en afgørelse fra EU-Domstolen i en sag mellem den lettiske virksomhed Laval u Partneri og det svenske byggearbejderforbund.

Domstolen gjorde det klart, at virksomhedens ret til at levere tjenesteydelser i Sverige trumfede fagforeningernes ret til at foretage kollektive kampskridt. Blandt andet med det formål at sikre overenskomstløn til de udstationerede arbejdere.

Afgørelsen havde, sammen med en række andre domme i 2007 og 2008, også konsekvenser for det danske arbejdsmarked. Den betød nemlig, at fagbevægelsen ikke kunne kræve overenskomstmæssig løn, når udenlandske virksomheder leverede tjenesteydelser i Danmark. Siden har man forsøgt at løse problemet med en dansk udstationeringslov. Der er fortsat intet lovmæssigt krav om overenskomstløn i Danmark, men loven har dog givet mulighed for at foretage kollektive kampskridt over for virksomheder, der ikke overholder overenskomsten.

Politiske løsninger på problemerne

Spørgsmålet er, hvor langt politikerne skal gå i forhold til at blande sig i forhold, der i Danmark varetages af fagbevægelsen og arbejdsgiverne. Det var også et gentagende tema på DEO’s folkehøringer, hvor Ruth Eiersted eksempelvis havde følgende kommentar:

»Hvis arbejdsmarkedets parter ikke kan finde ud af i fællesskab at forhindre social dumping, må politikerne træde til. Det bør være muligt at lave nogle fælles regler i EU, som sikrer, at de enkelte medlemslande kan forhindre social dumping. Lønnen skal ikke ned i de højtlønnede lande. Den skal derimod gradvist stige i lavtlønslandene og dermed skabe muligheder for velfærdssamfund som i de nordeuropæiske lande.«

Rut Bauer Eiersted, pensioneret gymnasielærer og gymnasiekonsulent, København

Vi spurgte Trine Lund Thomsen, om det er muligt at finde fælles løsninger på det europæiske arbejdsmarked. Hun mener, at der er en række muligheder – men ingen nemme løsninger,
»En mulighed kunne være en europæisk mindsteløn, som ikke behøver være ens i alle medlemslande. Man kunne forestille sig en model, hvor lønnen bliver udregnet som en procentsats ud fra gennemsnitslønnen og leveomkostningerne i det pågældende medlemsland. På den måde kunne reglerne for udregningen være ens i alle lande, uden at satserne behøvede at være det. Det ville dog langt fra være ukontroversielt, og de fleste danske fagforbund er meget imod en sådan ordning, da det kan være med til at trække lønnen ned i visse medlemslande og sektorer.«

Risikoen er, at en lovbestemt mindsteløn kan gøre det vanskeligt for fagforeninger at forhandle sig frem til bedre vilkår end den lovmæssige sats. Derudover vil et regelsæt for en europæisk mindsteløn være særdeles komplekst. Det vil ikke alene kræve en national forskel, men også en variation mellem forskellige fag og sektorer, der organiseres forskelligt i medlemslandene. Det kræver også, at landene kan blive enige om én arbejdsmarkedsmodel, hvilket i sig selv kan blive meget vanskeligt.

En europæisk lovbestemt mindsteløn ville også omfatte lande med den nordiske model. Dermed ville løndannelsen i et vist omfang blive fjernet fra forhandlingsbordet hos arbejdsgiverorganisationer og fagbevægelse. Fordelen ville dog være, at EU-Domstolen ikke ville have mange andre valg end at anerkende den. Laval-dommen fokuserede netop på den manglende lovgivning om mindsteløn i Sverige. Den fastslog, at det svenske aftalesystem ikke giver tilstrækkelig klarhed over, hvad en udenlandsk virksomhed skal betale i løn. En europæisk mindsteløn med et fælles system til udregning af løn ville næppe kunne anses som en forhindring for den fri bevægelighed for tjenesteydelser. Det er også et af de områder, der ifølge det nuværende udstationeringsdirektiv kan stilles krav om.

Almengørelse af overenskomster

En lovbestemt mindsteløn, der varierer mellem medlemslandene, ville dog ikke nødvendigvis løse alle de problemer, der er forbundet med udstationering. En mindsteløn er netop et minimumsniveau for løn, som ikke nødvendigvis ligger på det niveau, der er standard for et område. Medmindre lønningerne inden for en given branche blev helt harmoniseret på minimumslønnen, ville udstationerede stadig risikere at få lavere løn end de lokale kolleger. Det kunne dog mindske lønpresset og skabe mere gennemsigtighed om reglerne.

En mellemvej mellem den nuværende nordiske arbejdsmarkedsmodel og indførelsen af en lovbestemt mindsteløn kunne være en såkaldt almengørelse af overenskomster. Det er blevet indført i Norge, der på trods af manglende EU-medlemskab står med mange af de samme udfordringer med social dumping. Modellen går i korte træk ud på, at en overenskomst bliver tillagt almengyldig virkning. Dermed omfatter den alle arbejdstagere inden for overenskomstens gyldighedsområde, uanset om arbejdsgiverne har tiltrådt overenskomsten. Det system foreslås af mange som et effektivt redskab til bekæmpelse af lønpres og social dumping i Danmark.

Det er dog de færreste danske fagforbund, der går ind for den model. De frygter blandt andet, at det vil mindske lønmodtagernes interesse i at være organiserede i fagforeninger. Det vil heller ikke nødvendigvis skabe mere økonomisk lighed i EU at indføre denne model i Danmark. Almengørelse af overenskomster kunne dog tages i brug, uden at det krævede enighed på EU-plan. Desuden ville EU-Domstolen sandsynligvis anerkende det.

Andre handlemuligheder

Mange af indsatserne til bekæmpelse af social dumping begrænses dog af EU’s regler om den fri bevægelighed. Det gælder for eksempel krav om dansk overenskomstløn til alle, der arbejder i Danmark, uanset hvor ansættelsen formelt er registreret, eller krav til skattebetaling for virksomheder, der opererer på dansk jord. Det ville fjerne en del af de fordele, som udenlandske virksomheder har ved at udstationere medarbejdere i andre EU-lande, men ville naturligvis også begrænse mobiliteten på det europæiske arbejdsmarked. Noget EU-Kommissionen for alt i verden ikke ønsker.

Der er dog også en række handlemuligheder inden for de gældende regler. I Danmark kunne man for eksempel indføre obligatoriske krav om løn- og arbejdsforhold i alle offentlige udbud. Man kunne også skærpe kontrolindsatser over for virksomheder for at sikre, at de overholder den gældende lovgivning.

Blandt andet kunne man stille større krav til registrering i det danske RUT-register, hvor udenlandske virksomheder i forvejen skal registrere sig, når de udstationerer medarbejdere i Danmark. Dermed kunne man give både arbejdstilsyn og de faglige organisationer bedre muligheder for at kontrollere de virksomheder, der opererer i Danmark.

Endelig kunne man stille skærpede krav til ny EU-lovgivning, så det bliver lovligt for medlemslande og kommuner at stille krav om kædeansvar i offentlige udbud og krav om overholdelse af lokalaftaler.

En lang række øst- og sydeuropæiske lande ville dog sandsynligvis være imod, hvis det begrænser deres virksomheders muligheder for at udbyde tjenesteydelser i andre EU-lande. Derudover vil alle tiltag, der kan tolkes som en begrænsning af den fri bevægelighed, sandsynligvis blive underkendt af EU-Domstolen. Desuden ville erhvervslivet formentlig modsætte sig, da det ikke er i virksomhedernes interesse at begrænse muligheden for at indhente billig arbejdskraft fra andre EU-lande.

Ordentlige boliger til udstationerede

Én ting er lønniveauet for arbejdstagere, der flytter eller bliver udstationerede for at arbejde i andre EU-lande. En anden er de forhold, de lever under i værtslandet. Som nævnt i begyndelsen af kapitlet har der været en række sager, hvor udstationerede arbejdere har levet under kummerlige forhold i Danmark. Det er dog et generelt problem på tværs af EU-landene. På en af DEO’s folkehøringer havde Charlotte Eich derfor følgende kommentar:

»Jeg synes, at vi skal stille krav om, at arbejdsgiverne skal sikre ordentlige boliger til de arbejdstagere, som kommer fra andre EU-lande.«

Charlotte Eich, pensioneret fysioterapeut, Sorø

Trine Lund Thomsen er enig med Charlotte Eich i, at det er et om råde, der skal satses på, hvis man ønsker at gøre noget ved social dumping:

»Jeg mener bestemt, at det er muligt at stille krav til arbejdsgiverne om sikring af ordentlige boligforhold. Der er ikke noget til hinder for at indføje den slags rettigheder i et nyt udstationeringsdirektiv. Men det kræver selvfølgelig, at medlemslandene kan blive enige om det. Der kan vise sig en udfordring i at få de traditionelle afsenderlande i Syd- og Østeuropa med på det, da det vil være deres virksomheder, der bliver pålagt en ekstra udgift ved udstationering af medarbejdere.«

Ret til ordentlige boligforhold vil dog næppe løse problemet med lønpres, men kunne måske være med til at mindske uligheden mellem udstationeret arbejdskraft og medarbejdere fra værtslandet. Spørgsmålet er, om det kan lade sig gøre. Som tidligere beskrevet er det med de nuværende regler ikke muligt at kræve overenskomstløn for udstationerede arbejdstagere. Der er dog en række krav i EU’s udstationeringsdirektiv, der giver arbejdstagerne bestemte rettigheder under udstationering. Det drejer sig ud over mindsteløn om arbejdstid / hviletid, antal feriedage med løn, betingelser for at stille vikarer til rådighed, beskyttelse af gravide samt børn og unge, ligebehandling, sikkerhed, sundhed og hygiejne. Disse områder skal alle være på niveau med værtslandets.

Nye regler om udstationering

EU-Kommissionen er på vej med et nyt udstationeringsdirektiv, og et krav om ordentlige boligforhold ville være muligt at indskrive i den nye lovgivning. Det ville give udstationeret arbejdskraft rettigheder i forhold til bolig, uanset hvor længe de er udsendt. Der er allerede medlemmer i EU-Parlamentet, der arbejder på at få den slags krav ind i det endelige direktiv. Det er dog usikkert, hvordan EU-Domstolen vil vurdere en sådan rettighed. Der er nemlig risiko for, at man vil bedømme det til at være forskelsbehandling og dermed diskrimination mod virksomhedens medarbejdere i hjemlandet, der ikke kan stille lignende krav om bolig.

Det nye udstationeringsdirektiv har ifølge EU-Kommissionen til hensigt at gøre noget ved social dumping. Udspillet hedder ”Lige løn for lige arbejde i samme land”. Det lægger blandt andet op til at ændre reglerne om mindsteløn, så de også omfatter løntillæg og lignende ydelser. Det vil muligvis kunne afhjælpe en del af den lønforskel, som man ofte ser ved udstationering, alt efter hvordan udmøntningen ender med at blive. I direktivforslaget fra Kommissionen er der dog fjernet en formulering om, at lønbegrebet defineres i henhold til national praksis. Den formulering gjorde det klart, at lønbegrebet kunne være forskelligt fra land til land, og at det var op til det enkelte medlemsland at definere, hvad der udgjorde lønnen.

Uden denne formulering er faglige organisationer nervøse for, at man i praksis giver EU-Domstolen ret til at definere lønbegrebet i alle EU-lande, og at denne definition på den måde vil blive harmoniseret. Det kan vise sig at være et helt afgørende slag for den danske aftalemodel, hvor de kollektive overenskomster ikke blot handler om løn. Her indgår forhandlingen om lønniveau i en samlet pakke med en lang række andre rettigheder, som en lovbestemt mindsteløn sandsynligvis ikke ville tage højde for.

I forslaget til et nyt udstationeringsdirektiv har Kommissionen desuden medtaget en formulering, der giver mulighed for indførelse af kædeansvar, så arbejdsklausuler i offentlige udbud også gælder underleverandører. Dette er dog ikke et krav, der gælder automatisk, medmindre medlemslandet selv vælger at indføre det. Desuden sætter det begrænsning på længden for udstationeringer til maksimalt 24 måneder.

Tanken er, at man ikke skal kunne bo i et andet EU-land i årevis uden at være omfattet af de løn- og arbejdsvilkår, der gælder for de nationale kolleger. En udstationering skal altid være midlertidig. 24 måneder er dog i forvejen lang tid at være midlertidigt udstationeret. Den nye regel vil derfor næppe have mere end symbolsk værdi, da langt størstedelen af udstationeringer i EU varer langt under et år.

Hvad så nu?

På grund af den fri bevægelighed vil det næsten altid kunne betale sig for en virksomhed at hyre en underleverandør med udstationerede medarbejdere frem for at ansætte dansk arbejdskraft. De udenlandske arbejdere ender ofte med lavere løn og dårligere arbejdsvilkår end deres danske kolleger. Dermed er lønkonkurrencen i EU en realitet.

Kommissionen har erklæret, at der skal gøres noget ved social dumping på tværs af landegrænser. I en tid med stor utilfredshed med EU og særligt den fri bevægelighed er det ganske fornuftigt. Der er dog mange begrænsninger ved de nuværende regler, som gør det vanskeligt at gøre noget reelt ved problemet. Der er til gengæld også muligheder, der kan tages i brug, hvis der er politisk vilje til det.

I første omgang ville de foreslåede forbedringer i det nye udstationeringsdirektiv nok have en begrænset virkning på de negative effekter af den fri bevægelighed på arbejdsmarkedet. Det kunne til gengæld starte en tiltrængt debat om fremtidens EU, og hvordan fri bevægelighed kan bruges til at skabe velstand og tryghed for borgere og ikke fremstår som en hellig ko, der trumfer alle andre hensyn.

Du kan læse mere om bogen og købe den her på siden:

Samfundstanker 2017: Er fri bevægelighed EU's fremtid?