HVORDAN BESKATTER VI IT-GIGANTER? – Nye udfordringer i den digitale økonomi

Hvordan beskatter vi IT-giganter? – Nye udfordringer i den digitale økonomi

21.03.2018

ANALYSE. I anledning af EU-Kommissionens udspil om skat på IT-giganter bringer vi her et kapitel fra vores debatbog "Hvem skal betale skat?", der udkom i februar 2019. Hele bogen kan bestilles her på www.deo.dk - se under Bøger.

Af: Peter Riddersborg

EU skal være et sted, hvor profit beskattes der, hvor det skabes. Sådan lød en af visionerne i den årlige tale om Unionens tilstand, som EU-kommissionsformand Jean-Claude Juncker holdt den 13. september 2017. Baggrunden var en række sager de seneste år med fokus på multinationale selskaber, der undgår at betale skat i EU, selvom de tjener store summer på aktiviteter i medlemslandene.

Fælles for mange af virksomhederne er, at de baserer deres indkomst på digitale tjenester. De senere år er der sket en omfattende udvikling af den globale økonomi, hvor stadigt flere selskaber opererer helt eller delvist over internettet. En opgørelse fra EU-kommissionen vurderer, at den effektive beskatning af IT-virksomheder kun udgør det halve af de traditionelle virksomheders og ofte er langt mindre. Digitale produkter og serviceydelser repræsenterer samtidig en stigende del af værdiskabelsen.

Den 21. september 2017 annoncerede Kommissionen derfor en ny indsats for “fair og effektiv beskatning af den digitale økonomi”. Hvis ikke EU finder en løsning, vil der være færre skatteindtægter til offentlige budgetter på et tidspunkt, hvor medlemsstaterne har allermest brug for dem, lød en del af begrundelsen.

Hvad er den digitale økonomi?

Den digitale økonomi har længe været i fokus hos OECD, som er den internationale organisation for økonomisk samarbejde og udvikling. I 2013 lancerede OECD et projekt til bekæmpelse af skatteunddragelse kaldet BEPS (Base Erosion and Profit Shifting). Her var formålet blandt andet at identificere og finde løsninger på de problemer, som den digitale økonomi skaber for eksisterende skattelovgivning på internationalt plan. I 2015 konkluderede OECD dog, at den digitale økonomi ikke kan adskilles fra den øvrige økonomi. Visse virksomheder arbejder udelukkende på digitale platforme, men digitalisering er en del af udviklingen i de fleste brancher i varierende grad. Det er derfor hele økonomien, der er blevet digitaliseret, lød konklusionen.

I EU bruger man fortsat begrebet digital økonomi. Det var et af omdrejningspunkterne for det estiske EU-formandskab, der sluttede med udgangen af 2017. Begrebet hænger også sammen med Kommissionens mål om et digitalt indre marked, som er en af ti politiske topprioriteter. Når man taler om digitale virksomheder, der ikke betaler skat, er det ofte Google og Facebook, der bliver fremhævet. Virksomhedernes indtjening kommer primært fra målrettede annoncer og andet sponsoreret indhold. De er baseret på indsigt i den enkelte brugers internetadfærd, holdninger og præferencer samt grundlæggende oplysninger om alder, køn og geografisk placering.

Den digitale økonomi omfatter dog også abonnementstjenester for blandt andet musik og film som Netflix, HBO og Spotify, der kombinerer brugerbetaling og reklameindtægter. Dertil kommer den såkaldte platformsøkonomi. Den indbefatter blandt andet AirBnB og Uber, som tjener penge på at opkræve gebyrer for at arrangere overnatning og transport mellem private aktører.

Endelig er der store virksomheder for e-handel som eBay og Amazon, som sælger fysiske varer over internettet eller opkræver gebyrer for at formidle handel mellem andre aktører. At det er en god forretning, så man ikke mindst i forbindelse med den årlige udsalgsdag ’Black Friday’, som er gået fra at være et amerikansk til et globalt fænomen. I november 2017 medførte Black Friday, at Amazons ejer Jeff Bezos strøg helt til tops på listen over verdens rigeste personer.

Et spørgsmål om fast driftssted

Når digitale virksomheder undgår beskatning, skyldes det primært en række internationale skatteprincipper, som har fungeret stort set uændret de sidste 100 år. De indebærer, at virksomheder kun er skattepligtige i et land, hvis virksomheden har et fast driftssted. Det vil traditionelt sige fabrikker eller et kontor og medarbejdere, der står for produktion, salg eller administration.

Fælles for de digitale virksomheder er dog, at de ikke nødvendigvis har en fysisk tilstedeværelse i de lande, som de tjener penge i. Uden fysisk tilstedeværelse har man heller ingen skattemæssig tilstedeværelse. Digitale virksomheder kan derfor placere deres hovedsæde og dataservere i lande med lav eller ingen selskabsskat for derfra at drive forretning i andre lande via internettet. I EU sker det blandt andet ved, at virksomhederne fører omsætningen igennem medlemslande som Irland og Luxembourg.

Allerede i efteråret 2015 stod EU-Parlamentet bag en opfordring til Kommissionen om at fremsætte et lovforslag om at tilpasse definitionen af fast driftssted. Fremover burde det også omfatte virksomheder med betydelig digital tilstedeværelse i et medlemsland, lød en del af opfordringen.

Forbrug og produktion smelter sammen

En anden udfordring i forhold til beskatning af digitale virksomheder er, at deres forretning ofte er baseret på intellektuel ejendomsret i form af patenter og dataejerskab, som det er svært at vurdere prisen på for skattemyndighederne. Det gælder særligt, når selskaber, der tilhører samme multinationale koncern, handler med hinanden. Det gør det nemt for koncernen at flytte overskud fra et datterselskab til et andet i et lavskatteland gennem høje salgspriser.

Udviklingen af den digitale økonomi har også betydet, at afgrænsningen mellem forbrug og produktion er blevet uklar. Brugere af digitale tjenester er ofte både forbrugere og producenter af indhold, som virksomhederne kan tjene penge på. Facebook og YouTube tjener således mange penge på frivillige bidrag fra deres brugere i form af video, billeder og tekst. Det har fået forskere til at rette et kritisk fokus på det store omfang af gratis arbejdskraft, der finder sted på de digitale platforme og skaber værdi for virksomhederne, som ikke bliver beskattet. Andre peger på, at det netop er denne værdi, der gør, at platformene kan levere deres tjenester gratis, og at der derfor er tale om en form for bytteforhold.

Konkurrenceforvridende vilkår

Den væsentligste indtægtskilde for disse virksomheder er dog de personlige oplysninger, som de indsamler fra deres brugere og benytter til målrettede annoncer. De seneste år har der udviklet sig en kamp om annoncekroner mellem traditionelle medier og digitale virksomheder som Facebook og Google. I Danmark står de i dag for cirka en fjerdedel af den samlede annonceomsætning. Forskellen er, at de stort set ikke betaler skat, og det har fået de traditionelle medier til pege på en unfair konkurrence.

Ifølge en undersøgelse fra Danske Medier tjente Google 2,7 milliarder kroner på danske annoncer i 2015. Virksomhedens samlede skattebetaling var ifølge Skat på tre millioner af et opgjort overskud på 14 millioner kroner i Danmark. Ifølge revisionsfirmaet PWC solgte Facebook i 2016 annoncer til danske kunder for mindst 717 millioner kroner uden at betale dansk skat i samme år.

Samme tendens ser man i de fleste andre EU-landene, hvor beløbene følger landenes størrelse. Samlet kan EU-landene have mistet op til 5,4 milliarder euro (40 milliarder kroner) fra 2013-2015 i manglende skatter fra Google og Facebook. Det viser en rapport udarbejdet af Parlamentets specialkomite med fokus på skat. Ifølge rapporten betaler Google, hvad der svarer til 0,82 procent af overskuddet i EU, mens Facebook kun betaler mellem 0,03 og 0,10 procent.

Selvstændige tiltag i EU-landene

Når Kommissionen officielt har gjort det til en topprioritet at finde en løsning på beskatning af den digitale økonomi, hænger det ikke mindst sammen med, at flere lande allerede har forsøgt sig eller barsler med egne tiltag på området.

Italien indførte i 2014 en lov, der betød, at virksomheder kun måtte annoncere og sælge varer over internettet gennem selskaber, som betaler skat i landet. Loven blev senere trukket tilbage efter politisk pres, men i 2017 begyndte den italienske internetskat igen at røre på sig. I december godkendte det italienske parlament en afgift på salget af digitale tjenesteydelser - herunder internetannoncer. Den skal efter planen træde i kraft fra 2019.

Italien tjener som eksempel på, at det kan betale sig at være vedholdende, når det kommer til beskatning af digitale virksomheder. I maj 2017 indgik Google et forlig om at betale 306 millioner euro (2,2 milliarder kroner) til den italienske stat i en sag om skattesvig. Virksomheden gjorde dog ved samme lejlighed opmærksom på, at man i forvejen havde betalt de skatter, som man var forpligtet til i forhold til international skattelovgivning.

Beskatning af data

Frankrig er et andet EU-land, der længe har arbejdet på at finde løsninger på skatteområdet for den digitale økonomi. I 2012 bestilte den franske regering en analyse fra de to skatteeksperter Pierre Collin og Nicolas Colin. I rapporten peger forfatterne på data som guldminen i den digitale økonomi. Hver gang man bruger Googles søgemaskine, benytter sociale medier som Facebook eller accepterer brugerbetingelser på en internetside, afgiver man personlige oplysninger. Det er disse informationer, som kan bruges til at forbedre og målrette annoncer, give anbefalinger til køb af bestemte varer eller sætte priserne efter den enkelte kundes profil.

Forskerne pegede på den indsamlede data som ”råmaterialet” i den digitale økonomi, der ligesom fysiske naturressourcer kan gemmes, bearbejdes, genbruges og skabe fornyet profit på sigt. Collin og Colin foreslog derfor at indføre en skat på indsamling, bearbejdning og kommerciel udnyttelse af personlig data. Afgiften skulle kun gælde for virksomheder, der indsamler data fra et stort antal lokale brugere i Frankrig. Derudover skulle fokus ligge på virksomheder, der tjener penge på den føromtalte gratis arbejdskraft fra brugerne på internettet. For at undgå en alt for omfattende kontrol fra skattemyndighederne skulle virksomhederne selv indberette omfanget af deres dataindsamling suppleret med enkelte stikprøver.

Selvom forslaget blev modtaget som en interessant nytænkning på skatteområdet, blev det også kritiseret for at mangle svar på en række grundlæggende problemstillinger. For eksempel kan alt data dårligt siges at have samme grundlæggende værdi, og den samme data skaber heller ikke nødvendigvis samme værdi for forskellige virksomheder. Det gør det svært for skattemyndighederne at vurdere, hvor meget virksomhederne kan tjene på den indsamlede data, og hvor meget skat de skal betale for det. Indtil videre er den franske regering således heller ikke gået videre med beskatning af data.

Skat på omsætning frem for profit

Frankrig har til gengæld forsøgt at få de øvrige EU-lande med på andre tiltag, der gør op med den traditionelle måde at beskatte virksomheder på. Et forslag har været at beskatte virksomhedernes omsætning frem for profit. Det ville gøre det sværere for virksomhederne at minimere deres skattebetaling ved at flytte overskuddet til lavskattelande.

En række store lande som Tyskland, Italien og Spanien har bakket Frankrig op i forslaget, mens andre - herunder Danmark - har været imod. Her lyder begrundelsen, at det risikerer at ramme virksomheder, der reelt ikke har overskud - for eksempel iværksættervirksomheder. På et EU-topmøde i oktober 2017 blev ideen om en omsætningsskat tydeligt skudt ned. I konklusionen fra mødet stod der udtrykkeligt, at landene vil arbejde på at beskatte overskuddet fra digitale virksomheder. Det har dog ikke fået den franske præsident Macron til at droppe idéen om omsætningsskat i Frankrig.

Det er dog ikke særlig hensigtsmæssigt, når de enkelte lande laver deres egne særregler, vurderer ph.d.-stipendiat Rasmus Corlin Christensen, der forsker i international beskatning ved Copenhagen Business School. Grunden til mange af problemerne i dag er netop manglen på globalt samarbejde som en konsekvens af, at landene ønsker at bevare deres suverænitet på skatteområdet, påpeger han. Det betyder, at multinationale selskaber nemt kan udnytte forskellige regler i de enkelte lande, og dette bliver ikke forhindret ved, at enkelte lande laver særregler. Tværtimod bliver det sværere at lave fremtidigt samarbejde på skatteområdet, hvis de enkelte lande ikke længere kan vide sig sikre på, at de andre følger de aftaler, som man har indgået.

Enstemmighed eller forstærket samarbejde

Den største forhindring for en fælles løsning på beskatning af digitale virksomheder er den påkrævede enstemmighed i Rådet, når det kommer til skatteområdet. Der skal ikke mere end et enkelt land til at blokere en samlet indsats, og da flere EU-lande samtidig fungerer som skattelylande, er sandsynligheden for enighed ikke særlig stor. En anden mulighed kunne være for en mindre gruppe af lande at gå sammen om fælles lovgivning på området i form af et forstærket samarbejde.

Det er dog fortsat i Kommissionens interesse at få et samlet EU med på fælles løsninger. Blandt andet da tiltag fra enkelte lande kan få konsekvenser for det indre marked - for eksempel i form af dobbeltbeskatning af de samme varer og ydelser i flere lande. Derudover kan det begrænse EU’s mulighed for at få indflydelse på globale skatteaftaler, hvis landene ikke kan blive enige internt i Unionen.

Et forstærket samarbejde mellem en lille gruppe af eksempelvis ti lande er Rasmus Corlin som udgangspunkt også skeptisk overfor. Jo snævrere samarbejdet bliver, desto mindre bliver gevinsten for de deltagende lande, og desto nemmere bliver det for virksomhederne at blive ved med at udnytte de tilbageværende forskelle mellem landene, påpeger han. På den anden side kunne et begrænset samarbejde måske øge sandsynligheden for et bredere samarbejde på sigt, vurderer han.

Fast virtuelt driftssted

Trods begrænsede fremskridt på skatteområdet er der ét sted, hvor EU-landene har åbnet op for markante ændringer i forhold til den digitale økonomi. På et møde i december 2017 blev EU-landenes finansministre enige om at arbejde på en ny definition af fast driftssted, som ikke kun omfatter den fysiske placering. Målet er at sænke grænsen for, hvornår en virksomhed kan siges at være tilstede i et land, så det også dækker en form for virtuel tilstedeværelse. På den måde kan man sikre, at virksomheder betaler skat der, hvor de har deres kunder og brugere.

Det bliver sandsynligvis den løsning, som det internationale samfund kommer til at pege på, vurderer Rasmus Corlin. Det har blandt andet den fordel, at det passer godt med det nuværende system og ikke risikerer at komme i konflikt med internationale handelsaftaler på samme måde som andre tiltag.

På EU-topmødet i december 2017 blev konklusionen, at medlemslandene som udgangspunkt vil gå efter en global løsning på beskatningen af den digitale økonomi. Her ser man frem til en foreløbig rapport fra OECD i april 2018. Den endelige rapport forventes dog først at være færdig i 2020.

Ifølge Rasmus Corlin er OECD da også det mest realistiske sted at satse på samarbejdet, så det bliver så bredt og velfunderet som muligt. Ulempen er dog, at det går langsomt, og det er blandt andet derfor, at man ser tiltag fra Kommissionen, regeringslederne og de enkelte lande, som skal dæmme op for skatteunddragelse på kort sigt.

Lappeløsninger som det mindste onde

Ekspert i international skat hos Oxfam IBIS, Lars Koch, mener ikke, at EU-landene kan vente på en løsning i OECD, hvor dagsordenen indtil videre har været for uambitiøs.
Han mener, at der er brug for nogle kortsigtede lappeløsninger i erkendelsen af, at systemet for beskatning af multinationale digitale virksomheder reelt er brudt sammen. Han erkender, at der ikke nødvendigvis er tale om hensigtsmæssige løsninger, men at det er en afvejning mellem to onder, hvor det værste ville være blot at se til, mens de mest magtfulde selskaber betaler langt mindre i skat end deres konkurrenter.

I første omgang så han dog gerne, at EU’s CCCTB-tiltag blev realiseret med en enhedsbeskatning af multinationale virksomheder og en efterfølgende deling af skatteprovenuet mellem landene (læs mere i kapitel 2). Kommissionen har selv meldt ud, at man foretrækker at finde en løsning for beskatning af digitale varer og tjenesteydelser som en del af CCCTB. Kommissionen vil dog også allerede i foråret 2018 komme med en række bud på hurtigt virkende tiltag på området, der kan sættes i værk, hvis det ikke lykkes at opnå tilstrækkelige fremskridt i OECD.

Meget kan ske de kommende år

Rasmus Corlin hæfter sig ved, at der er en stigende international politisk erkendelse af, at der er noget fundamentalt galt med det globale skattesystem, og at man er nødt til at gøre noget mere radikalt for at rette op på det. Alene de sidste fem år er der gennemført en række tiltag, som man aldrig havde set komme for bare ti år siden, forklarer han.

Han betragter OECD’s BEPS-projekt som det mest omfattende tiltag i 100 år i forhold til at reformere det internationale skattesystem. Det indeholder blandt andet en aftale om land-for-landrapportering, som forpligter virksomheder til at opgøre skatteoplysninger for hvert enkelt land, der så kan dele dem med andre lande. Lars Koch er som udgangspunkt også positiv over for OECD-tiltagene. Han mener dog, at det er afgørende at få indført åbne registre over selskaberne og deres ejere, så det kommer flere lande og en bredere del af offentligheden til gode. Ikke mindst udviklingslandene, som indtil videre har været stort set afskåret fra de gavnlige effekter på grund af tekniske begrænsninger.

Både Rasmus Corlin og Lars Koch peger på, at der kan ske store ændringer for det internationale skattesystem de kommende år, hvis den offentlige interesse og det politiske momentum fortsætter. Ikke mindst i forhold til beskatning af digitale virksomheder, så de fremover kommer til at bidrage økonomisk til de lande, hvor de i stigende grad får politisk indflydelse og betydning for demokratiet.

Find kilder her.

Læs mere om bogen og de relaterede debatarrangementer her.