Nye tider for forsvaret af Europa

Nye tider for forsvaret af Europa - PESCO og EU’s Globale Strategi

16.04.2018

UNCONFERENCE. Den 19. april fra kl. 14 til 16.30 holder DEO UnConference med tre skarpe oplæg om EU's udenrigspolitik. Her kan du allerede nu læse Peter Johansen Qvists bidrag om EU's globale strategi og det nye mellemstatslige samarbejde 'PESCO'.

UnConferencen foregår i Wegeners Gård, Vesterbrogade 60A. Meld dig til her.

Af Peter Johansen Qvist

EU’s øverste repræsentant for udenrigsanliggender, Federica Mogherini, kaldte det et historisk øjeblik for europæisk forsvar, da det nye mellemstatslige samarbejde ’PESCO’ løb af stablen i 2017.

Formanden for Det Europæiske Råd, Donald Tusk, sagde, at PESCO var godt nyt for os i EU og vores allierede, og dårligt nyt for vore fjender. Denne artikel undersøger, hvad formålet er med EU's globale strategi (EUGS) og permanente strukturerede samarbejde (PESCO) og hvordan de fungerer. Hvad kan de fortælle os om EU’s fremtidige ambitioner og handlemuligheder som sikkerhedsaktør?

I juni 2016 udgav EU’s udenrigsservice EEAS Unionens officielle sikkerhedsstrategi (EUGS - Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy 2016). Strategien opstiller de grundlæggende retningslinjer, som EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik for fremtiden skal baseres på. Den giver os dermed en indsigt i, hvordan EU har ændret syn på sin egen rolle som sikkerhedsaktør, og i denne sammenhæng er der særligt tre ting, der skiller sig ud.

Principiel pragmatisme

Det første og mest fremhærskende er indførelsen af konceptet ’principiel pragmatisme’, som måske umiddelbart lyder som en selvmodsigelse. Før EUGS’ udgivelse har EU’s udgivelser om udenrigspolitikken haft størst fokus på at forsvare fælles værdier og idealer, såsom menneskerettigheder, frihed og demokrati, og at sprede ’good governance’ på globalt plan, som en måde at forebygge og løse kriser (Det Europæiske Råd 2003; 2008; EU 2007). Det har vist sig at være svært at mønstre den politiske vilje og de magtmidler, der skulle til, for at leve op til disse ambitioner. Et godt eksempel er krisen i Den Demokratiske Republik Congo i 2008, hvor det ikke lykkedes at etablere en EU-mission, på trods af både politiske og økonomiske bånd mellem EU og DRC, gentagne advarsler om en mulig humanitær katastrofe (Pohl 2014), og en direkte støtteanmodning fra FN (Gowan 2011).

I anerkendelse af manglen på politisk vilje ud fra den gældende retorik, har EU nu identificeret en række materielle kerneinteresser, som alle medlemslandene deler, og som de alle vil være i stand til at reagere på, skulle disse komme under angreb. De er: Europas territorielle og menneskelige sikkerhed, demokrati og retssamfundet, og økonomisk velstand- og lighed. Disse interesser skal fremover være det primære udgangspunkt for EU’s sikkerhedspolitiske samarbejde, fremfor normative beslutninger om spredning af værdier (EEAS 2016, A). EU’s fælles værdigrundlag er stadig vigtigt for unionen som helhed, men skal nu være et indre kompas, fremfor en eksportvare (Tocci 2017).

Denne fokus på hvad EU realistisk set kan opnå, har således ført til nye prioriteringer med hensyn til hvor man kan opnå noget, og hvilke magtmidler der skal til.

Geopolitikken

Hernæst sætter EUGS’en for første gang forsvarssamarbejdet i forbindelse med EU’s egen geografiske kontekst, og kommer med konkrete prioriteringer i forhold til, hvor man bør sætte ind. EU skal fra nu af først og fremmest tage sig af konflikter ved Europas grænser, og i nabolaget mod øst og syd. Udviklingen af godartede regeringsformer og sikring af demokrati og menneskerettigheder i Østasien eller Centralafrika kommer i anden række (EEAS 2016, A).

Her ses tydeligt den sikkerhedspolitiske ’pragmatisme’. Indsatsen skal koncentreres om trusler, som har direkte og øjeblikkelige konsekvenser for EU og de europæiske borgere, såsom russisk aggression, terrorangreb eller flygtningestrømme fra Mellemøsten. Disse står øverst på den sikkerhedspolitiske agenda i de fleste medlemslande, og derfor er EU nødt til at placere dem samme sted, hvis de ønsker at føre en troværdig politik som medlemslandene kan og vil prioritere.

Den nye militære kapacitet

Det tredje og sidste hovedpunkt er opbygning af en troværdig militær kapacitet. EU har sine Military Headline Goals, sit Forsvarsagentur og endda sine Battlegroups, men ingen af disse har givet EU mulighed for at reagere effektivt på kriser i for eksempel Libyen og Syrien, som ellers begge har direkte konsekvenser for medlemslandenes statslige interesser.

I forhold til hvilke midler EU ønsker at anvende for at opnå sine mål, vender vi atter engang tilbage til spørgsmålet om principper mod pragmatisme, eller idealisme mod realisme, om man vil. I den nye Sikkerhedsstrategi er der et større fokus på militær magt, fordi EU tilsyneladende er nået til samme konklusion som den amerikanske teoretiker Joseph Nye: Hård og blød magt går hånd i hånd.

Visse fremmede magter tøver ikke med afpresning eller direkte brug af hård magt, i hvad de ser som en geopolitisk kamp, hvor nogle vinder og andre taber (Biscop 2016). Som følge heraf virker EU i dag villig til at opbygge en stærkere og bredere værktøjskasse, da konflikter ikke altid har kunnet løses blot med diplomati eller udviklingsprojekter, men derimod det fulde spektrum af konflikthåndteringsmidler.

Det Permanente Strukturerede samarbejde - PESCO

Rådet vedtog den 11. december 2017 at etablere PESCO, en aftale mellem 25 EU-lande, hvor kun Storbritannien, Malta og Danmark ikke deltager. Den 6. marts 2018 blev en række specifikke PESCO projekter formelt vedtaget (EEAS 2018).

Hvor EUGS handlede om de strategiske og politiske interesser og målsætninger, som skal være styrende for EU’s forsvars- og sikkerhedspolitik, handler PESCO om at samarbejde om at udvikle de midler, man i EU har til rådighed for at kunne imødekomme sine mål.

Muligheden for at indgå et PESCO blev allerede introduceret med Lissabontraktaten i 2009. Samarbejdet har til formål at opnå et stærkere og mere effektivt forsvar af Europa, gennem tættere samarbejde indenfor forskning, indkøb og udvikling af militære kapaciteter, og operativ parathed (EEAS 2018).

Forvaltning og beslutningstagning

Men hvorfor ikke bare samarbejde inden for EU’s ordinære udenrigspolitiske rammer, i stedet for at indgå en særaftale? Svaret ligger i de forvaltningsregler og beslutningsprocesser, som gælder for henholdsvis PESCO og EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.

Med hensyn til sidstnævnte, træffes alle beslutninger i Rådet for Den Europæiske Union. Her ligger udenrigspolitikken udenfor den ordinære beslutningsproces, hvilket vil sige, at alle EU-lande har mulighed for at nedlægge veto mod et hvilket som helst tiltag (Smith 2014). Derfor opstår der ofte situationer, hvor en gruppe af lande er villige til at indgå samarbejde, men ender med at blive nedstemt.

Hvad angår PESCO, er det derimod kun de overordnede politiske retningslinjer og forvaltningsregler, der fastlægges i Rådet. De deltagende lande vælger herefter frit, hvilke projekter de ønsker at deltage i, hvad projekterne skal gå ud på, samt hvilke nationale investeringer og bidrag de enkelte deltagere skal bibringe. Er man interesseret i ét projekt, men tøvende overfor et andet, kan man blot fravælge sidstnævnte.

Herefter binder partnerne sig juridisk til at leve op til aftalen, og skal hvert år udgive en national implementeringsrapport, hvormed de andre deltagere kan vurdere om kravene overholdes, og om nogen eventuelt skal sanktioneres.

Ikke en EU-hær

Det er desuden værd at nævne, at de militære kapaciteter som partnerlandene ender med at udvikle gennem PESCO, ikke indgår i en samlet, overstatslig EU-styrke. De forbliver derimod under de enkelte landes kontrol, og kan dermed indgå i landenes forsvars- og sikkerhedspolitiske virke nøjagtigt som de ønsker, eksempelvis i NATO eller FN-sammenhæng.

I alt 17 projekter er blevet søsat i PESCO-regi, inddelt i tre kategorier: Fælles træning og øvelser, operationelle samarbejdsområder (land, luft, maritimt og cyber) og fælles ressourcer og kapabiliteter (Rådet for den Europæiske Union 2018; EEAS 2018). 

Nu er spørgsmålet så, hvad PESCO betyder for EU’s fremtidige forsvarssamarbejde. Siden slutningen på anden verdenskrig har Europæisk forsvarssamarbejde i høj grad været et Europæisk integrationsprojekt. Med afsæt i denne debat er der mange, både medier og politiske partier, der har udråbt PESCO som et stort skridt på vejen til et føderalt forsvar, med en stående ’EU-hær’, styret af en overstatsligt EU-kommando.

Dette er dog langt fra det centrale ræsonnement bag PESCO i dets nuværende form. Den fase vi befinder os i nu, handler om at strømline europæisk forsvarsforskning og indkøb af våben, køretøjer og udstyr, da man på denne måde får mere værdi for pengene. Dertil kommer en stor indsats med at skabe bedre samarbejde mellem Europas mange nationale forsvarsrelaterede industrier (Ellison 2018).

Noget af forvirringen stammer givetvis fra, at man fra EU’s side har formuleret et ønske om at opnå ’autonom militær kapacitet’, hvilket blandt andet optræder i EUGS og i de såkaldte Military Headline Goals (EEAS 2016, B). Dette betyder imidlertid ikke noget i retning af en stående EU-hær. Det betyder, at man ønsker, at EU’s medlemslandene opnår evnen til at udsende tropper og materiel, uafhængigt af allierede såsom USA (Nováky 2018). Det er med andre ord et udtryk for, at man indenfor EU-rammer skal kunne tage vare på sig selv.

Forsvarsbudgetterne og det militære niveau

Dertil kan øget samarbejde indenfor PESCO-rammer være et nyttigt værktøj til at øge forsvarsbudgetterne, rundt omkring i Europa. Tyskland er et godt eksempel på et land, hvis forsvar lider under lav kvalitet og mislighold, men hvor der ikke er offentlig opbakning til at øge budgettet. En stor del af denne modvilje er en modstand mod at efterkomme USA’s krav om større investeringer i NATO-samarbejdet (Brattberg and Fly 2018). Her kan en EU-kontekst gøre et højere forsvarsbudget mere spiseligt.

PESCO ser således ud til at komplimentere den ’pragmatisme’, som efterlyses i EUGS, med dens fokus på Europas sikkerhed og de midler som er påkrævet. Dertil besidder den endnu en dimension, som er værd at bemærke. Den sender nemlig også et signal om en fælles Europæisk identitet og en manifestering af EU som en samlet politisk enhed, i kølvandet på nogle turbulente år med stigende EU-skepsis.

Global strategi med regionalt fokus

EU vil fremover søge en mere ’pragmatisk’ tilgang til den fælles forsvars- og sikkerhedspolitik, med udgangspunkt i medlemslandenes fælles, materielle interesser, fremfor værdier og normer. Dette skal sikre, at man ender med troværdige tiltag, som de enkelte medlemslande faktisk kan sikre midler og politisk vilje til at gennemføre.

Den Globale Sikkerhedsstrategi skifter, måske en smule tvetydigt dens navn taget i betragtning, EU’s fælles forsvars- og sikkerhedspolitik over mod et mere regionalt fokus. Trusler mod Europa findes stadig på globalt plan, men for at være pragmatisk angående hvad man har politisk opbakning til, og hvor lang rækkevidde ens magtmidler har, kommer EU’s egne grænser og nabolag nu i første række. PESCO har potentiale for at understøtte Strategien i dette, da man fra EU’s side efterlyser et løft af Europas militære kapacitet, for at kunne opfylde EU’s ambitioner om en reel sikkerhedspolitisk rolle.

Så er der spørgsmålet, om vi i EU kan nå et punkt, hvor man kan tale om, at EU’s forsvarssamarbejde simpelthen er et spørgsmål om Europæisk sikkerhed, og ikke om europæisk integration. Det ser sådan ud, i hvert fald hvad angår PESCO, som skal løfte nationale forsvarskompetencer på tværs af Europa. Der er altså tale om et mellemstatsligt forsvarssamarbejde inden for EU-rammer, fremfor et skridt mod en totalintegreret, overstatslig ”EU-hær” eller en global EU-fredspatrulje. 

UnConference med tre workshops - EU og international konfliktløsning

Wegeners Gård, Vesterbrogade 60A, København V.

Torsdag den 19. april 2018, kl. 14.00-16.30

Artiklen her er et oplæg til DEO og RIKO's UnConference torsdag den 19. april. Den udfærdiget af Peter Johansen Qvist, som er BSc i Internationale Studier fra Roskilde Universitet, MSc i Strategic Studies fra University of Aberdeen og MSc i EU Politics fra London School of Economics and Political Science.

Læs mere om workshoppen den 19. april 2018 her.

Litteratur

Biscop, S. (2016): ‘The EU Global Strategy: Realpolitik with European Characteristics’ i Woischnik (ed.) Might and Right in World Politics, International Security: a European-South American Dialogue (2016), 91-97.

Brattberg, E., Fly, J. (2018): ‘Two Cheers for Europe-an Defense Cooperation’ i Foreign Policy, 9 marts 2018.

Den Europæiske Union (2007): Treaty of Lisbon Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community, 13 December 2007, 2007/C 306/01.

Det Europæiske Råd (2003): A Secure Europe in a Better World – European Security Strategy. https://europa.eu/globalstrategy/en/european-security-strategy-secure-europe-better-world

Det Europæiske Råd (2008): Report on the Implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World. https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/reports/104630.pdf

EEAS (2016, A): Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe - A Global Strategy for the Europe-an Union’s Foreign and Security Policy. www.europa.eu/globalstrategy/en

EEAS (2016, B): Shaping of a Common Security and Defense Policy - Military Headline Goals, 08.07.2016 https://eeas.europa.eu/topics/common-security-and-defence-policy-csdp/5388/shaping-of-a-common-security-and-defence-policy-_en

EEAS (2017): Remarks by High Representative Federica Mogherini at the signing ceremony of the notification by interested Member States on the Permanent Structured Cooperation [PESCO] on defence. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/35501/remarks-high-representative-federica-mogherini-signing-ceremony-notification-interested-member_en

EEAS (2018): Permanent Structured Cooperation (PESCO) – Factsheet: Deepening Defence Cooperation among EU Member States https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/34226/permanent-structured-cooperation-pesco-factsheet_en

Ellison, D. (2018): PESCO: What Impact on Europe-an Defense?, The Foreign Analyst, January 11 2018. http://theforeignanalyst.com/pesco-what-impact-on-european-defense/

Gowan, R. (2011): ’From Rapid Reaction to Delayed Inaction? Congo, the UN and the EU’ i International Peacekeeping, 18(5). Routledge. 593-611.

Nováky, N. (2018): ‘The EU’s Permanent Structured Cooperation in defence: Keeping Sleeping Beauty from Snoozing’ i European View, 00(0), 20 marts 2018. Sage Publications. 1-8.

Pohl, B. (2014): ‘To what ends? Governmental interests and European (non-)intervention in Chad and the Democratic Republic of Congo’ i Cooperation and Conflict, 49(2). Sage Publications. 191-211.

Rådet for den Europæiske Union (2017): Reinforcing European defence: remarks by President Donald Tusk at the event on PESCO. http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/14/reinforcing-european-defence-remarks-by-president-donald-tusk-at-the-pesco-event/

Rådet for den Europæiske Union (2018): Council Decision 2018/6393/CFSP establishing the list of projects to be developed under PESCO, 1 marts 2018.

Smith, K. E. (2014): European Union foreign policy in a changing world. (3rd), Polity Press, London UK.

Tocci, N. (2017): Framing the EU Global Strategy: A Stronger Europa in a Fragile World. (1st), Palgrave Macmillan.