Hvem bestemmer i EU? - Vælgerens håndbog i EU

Læs: Vælgerens håndbog i EU - kapitel 4 om hvem bestmmer i EU

28.03.2019

BOG. Har du ikke helt styr på det EU-Parlament, som du skal stemme til den 26. maj 2019? Her kan du læse kapitel 4 i bogen "Vælgerens håndbog i EU" - og få svar på hvem, der bestemmer i EU.

4. HVEM BESTEMMER I EU?

EU er i bund og grund defineret af sine medlemslande, og det er også hos dem, en stor del af magten i samarbejdet ligger. Som forklaret tidligere i denne bog bliver magten i en vis udstrækning holdt i ørene i den politiske offentlighed og af de nationale parlamenter, der sikrer, at systemet ikke opererer i et demokratisk tomrum. Embedsværket i EU-institutionerne må ligeledes indgå i en skitsering af magt i EU. Men der er også en befolkning, der spiller en rolle i det europæiske demokrati. Måske en for lille rolle, men der er dog muligheder for at styrke denne.

Derudover har EU en række indbyggede kontrolorganer, der skal føre tilsyn med magthaverne. Her kommer vi nærmere ind på EU-Domstolen og Den Europæiske Ombudsmand. Efter valget til EU-Parlamentet vil der være en større kabale at lægge, når en række magtfulde topposter skal fordeles. Den forsøger vi også at give et overblik over.

4.1 Magtforholdet mellem medlemslandene

Af Maria Rosenberg Rasmussen og Rasmus Nørlem Sørensen

Landenes størrelse, historie i samarbejdet og økonomi er afgørende parametre, hvis man skal vurdere, hvilke lande der har mest indflydelse på EU-samarbejdet. På alle tre parametre står Tyskland stærkt eller stærkest, og må betragtes som det mest magtfulde land i EU. Særligt under den økonomiske krise har der været kritik fremme, hvor beskyldningen har været, at EU simpelthen er Tyskland med noget uden om.

Der, hvor medlemslandene har størst indflydelse på EU-samarbejdet, er på topmøderne, hvor stats- og regeringsledere udstikker retningen for samarbejdet og de politiske prioriteter. Her træffer de som regel beslutninger med konsensus, men i visse tilfælde, der er beskrevet i EU-traktaterne, træffes der dog afgørelser med kvalificeret flertal. Selvom princippet er, at landenes ledere forhandler sig frem til enighed, er der alligevel en række lande, hvis argumenter automatisk vejer tungere.

I det formelle system vejer landenes størrelse også ind. Antallet af pladser i Parlamentet afhænger af befolkningstal, og selvom de små medlemslande har forholdsmæssigt flere pladser, så er der langt fra Tysklands 96 pladser og ned til Danmarks 13 (snart 14). Der er ikke længere formelle stemmevægte i Ministerrådet, men som nævnt skal et forslag her have opbakning fra et flertal af landene, der tilsammen har 65 procent af EU’s befolkning. Størrelse betyder noget.

Den fransk-tyske integrationsmotor

Frankrig og Tyskland har historisk været de to afgørende lande i EU-samarbejdet og er det til en vis grad stadigvæk. Det var kernelandene, da samarbejdet blev dannet, og det er også de største lande befolkningsmæssigt og økonomisk. Italien og er også et stort land målt på befolkning, men har i mange år været hæmmet af politisk tumult og har været hårdt ramt i den økonomiske krise.

Storbritannien går for at være det store medlemsland, der har stoppet dybere integration i samarbejdet, men med Brexit er der den stormagtsspiller mindre i EU. Det betyder også at landene uden for eurozonen, herunder Danmark, mister en politisk storebror at læne sig op ad. Efter Brexit vil Polen med omkring 40 millioner indbyggere, men en relativt lille økonomisk magt, være det største land uden for euroen.

Tyskland og Frankrig underskrev i slutningen af januar 2019 en aftale i Aachen, der på 16 sider udstikker nye mål for det tysk-franske samarbejde, der især er bundet op på EU. Sådanne tegn på fælles fodslag i de to lande vækker opsigt i de europæiske medier, og der er i det hele taget stor opmærksomhed omkring de to politiske ledere, kansler Angela Merkel og præsident Emmanuel Macron.

Merkel står dog i en svær indenrigspolitisk situation, der har fået hende til at trække sig som formand for CDU, og hun har meddelt, at hun ikke genopstiller som kansler ved det næste valg. Macron er også plaget af dårlige meningsmålinger på hjemmefronten og ”De Gule Vestes” gadeoprør mod den franske elite og mod præsidenten selv.

En ny alliance i magtspillet

Briterne er ude af EU, som en magtfaktor og sandsynligvis også som medlemsland. Men med det italienske valg, der sendte det nationalistiske parti Lega Nord i regering, og gav Matteo Salvini posten som indenrigsminister, er en ny fraktion måske ved at tilkæmpe sig en plads ved det politiske højbord.

Salvini er på mange måder på samme linje som den, der er blevet fremfør af Visegradlandene. En alliance bestående af Polen, Ungarn, Slovakiet og Tjekkiet, der især har markeret sig i debatten om fordeling af flygtninge mellem medlemslandene. Men også lande, der med ungarske Victor Orbán i spidsen, har lagt sig ud med demokratiske og europæiske værdier i et omfang, så de øvrige EU-lande nu diskuterer økonomiske sanktioner mod Ungarn.

For den italienske regering er det ikke kun spørgsmålet om flygtninge, der er afgørende, men også styringen af eurozonen som de ønsker at ændre på. De sydeuropæiske lande, der blev hårdt ramt i eurokrisen, fandt aldrig rigtig sammen i en alliance. Men med Matteo Salvini er Italien nu på banen som en spiller, der bliver set på med stor alvor i Bruxelles og EU-landenes hovedstæder.

4.2 Borgernes rolle i europæisk politik

Af Caroline Bindslev

”Denne gang stemmer jeg”, hedder EU-Parlamentets kampagne, der skal få flest muligt til at stemme til valget den 26. maj i år. Målet er at øge valgdeltagelsen fra de beskedne 42,6 procent i 2014.

Den hidtil laveste valgdeltagelse i Parlamentets historie. Kampagnens budskab er, at vi er nødt til at tage individuelt ansvar for at sikre en god fælles fremtid. Valget til EU-Parlamentet er vigtigt for at sikre, at almindelige mennesker bliver hørt. Men demokrati handler ikke kun om retten til at stemme til et valg. Det handler om kontrol med magten, om gennemsigtighed og om at kunne deltage og føle sig repræsenteret i de politiske beslutninger. EU har længe været udfordret på alle de områder.

Ifølge en meningsmåling fra Eurobarometer mente blot 47 procent af borgerne i 2017, at deres stemme gør forskel i EU. Brexit, det danske ”nej” til folkeafstemningen om retsforbeholdet i 2015 og EU-skeptiske partiers markante fremgang i de senere år bekræfter, at EU må tage opbakning fra almindelige borgere alvorligt.

Skridt i retning af borgerinddragelse

Der er opmærksomhed om udfordringen, og derfor har man i EU gradvist taget skridt i retning af mere borgerinddragelse og demokrati. Det vigtigste skridt i den retning er, at EU-Parlamentet har fået mere indflydelse og dermed bedre kan sikre, at borgernes ønsker bliver hørt i lovgivningsprocessen.

EU-Parlamentet og Kommissionen har offentlige høringer, hvor almindelige mennesker og foreninger kan deltage i debatter. Borgerne har mulighed for at indbringe sager for EU-domstolen eller EU’s ombudsmand eller for at henvende sig til Udvalget for Andragender (borgerklager). Lissabontraktaten gav i 2009 også mulighed for at starte et borgerinitiativ, der anmoder EU-Kommissionen om at stille lovforslag indenfor et politikområde. Kravet er, at initiativet underskrives af en million europæiske borgere fra mindst syv forskellige lande.

Spørgsmålet er dog, om EU’s officielle deltagelseskanaler er tilstrækkelige, og om de reelt giver mulighed for indflydelse. Ingen af de nuværende 50 borgerinitiativer har indtil videre ført til, at Kommissionen har fremsat lovforslag på den baggrund.

Demokratisk legitimitet

EU kan som politisk enhed trække på to typer legitimitet. Legitimitet ved resultater, som befolkningen er tilfreds med, eller ved demokratisk inddragelse af borgerne i beslutningerne. Den vind i sejlene, som mange protestpartier og EU-skeptiske bevægelser har i dag, tyder på, at de resultater EU skaber i dag – ikke er tilstrækkelige.

Det kræver mere end en kampagne at få skabt demokratisk legitimitet i EU. Det er let nok at pege på, hvor der er behov for ændringer, selvom vejen til forandringer ikke nødvendigvis er kort. Der må skabes bedre gennemsigtighed og åbenhed om de beslutninger, der i dag træffes i ly for offentligheden og uden om den formelle beslutningsproces. I medlemslandene bør EU fylde langt mere i den offentlige debat – også mellem valgene. Medierne må sikre bedre dækning af EU-stoffet og klæde almindelige mennesker på med viden, så de kan tage stilling til EU. Det er også afgørende, at der sikres en bredere repræsentation i både lobbyismen og lovprocessen, så civilsamfund og samfundsinteresser styrkes over for erhvervsinteresser.

Kampagnen, ”Denne gang stemmer jeg”, beder borgere om at tage individuelt ansvar. Med ansvar følger indflydelse. Hvis borgerne ikke kan se, at de kan gøre deres indflydelse gældende, vil det fortsat være en udfordring at få befolkningerne med.

4.3 EU-Domstolen

Af Rasmus Nørlem Sørensen

EU-Domstolen er den øverste domstol i EU og i medlemslandene i alle sager, der vedrører fortolkning af de love, der er blevet vedtaget i EU-systemet og af EU-traktaten. EU-Domstolen svarer også på spørgsmål fra de nationale domstole, hvis de har brug for en afklaring af, hvordan et stykke EU-lovgivning skal forstås. Domstolen har til opgave at sikre, at EU-lovgivningen bliver fortolket og anvendt ens i alle medlemslande og holder samtidig øje med, at både lande og EU-institutioner overholder reglerne.

EU-Domstolen kan også på nogle områder anvendes af enkeltpersoner, virksomhed eller organisationer, hvis disse føler at deres rettighed er blevet krænket af en EU-institution.

EU-Domstolen er en forfatningsdomstol, der er mere aktiv og politisk end nogen anden domstol i verden. Hvor for eksempel den danske Højesteret kun har underkendt én eneste folketingsbeslutning (Tvindloven), laver EU-Domstolen jævnligt afgørelser, der tildeler borgere nye rettigheder, eller etablerer en ny retstilstand ud fra dens egen fortolkning af traktaten.

EU-Domstolen forholder sig i sine afgørelser kun til den vedtagne EU-lovtekst og til EU’s traktatgrundlag, og ikke (som de danske domstole) til lovgivernes hensigt med en specifik lov. De 28 (snart 27) regeringer i EU ender i deres kompromisser med EU-Parlamentet ofte med vage formuleringer i lovgivningen, og det giver en betydelig margen for fortolkning til EU-Domstolen.

Det har ved flere lejligheder ført til kritik af Domstolen for at agere politisk. Kritikken har været særligt krads fra den europæiske fagbevægelse, der i en række domme har oplevet, at strejke- og konfliktretten er blevet trumfet af hensynet til det indre marked. Den frie bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og arbejdskraft er stadfæstet i traktaten. Det er den kollektive konfliktret ikke. Derfor har hensynet til det indre marked vejet tungest for domstolen. EU-Domstolen er ikke helt politisk tonedøv og har efterfølgende lempet på nogle af disse domme.

Der er også domme omkring EU-borgeres velfærdsrettigheder og ret til at tage en udenlandsk ægtefælle med til et hvilket som helst EU-land, der har givet anledning til debat og kritik i flere medlemslande. Fælles for kritikken er, at domstolen etablerer nye retstilstande uden at de bunder i en konkret lov, der er vedtaget af folkevalgte.

4.4 Systemets magt

Af Rasmus Nørlem Sørensen

EU-Kommissionen fungerer til dagligt på baggrund af et generalsekretariat, der er ansvarligt for den overordnede sammenhæng i Kommissionens arbejde – både når det gælder om at udforme nye politikker og få dem gennem de øvrige EU-institutioner. Udover generalsekretariatet varetages arbejdet af 30 generaldirektorater, der ligner de emnespecifikke ministerier (miljø, konkurrence, energi etc.), vi også kender fra Danmark og andre lande. På tværs af disse ”ministerier” arbejder en række tjenester med oversættelse, tolkning, juridisk bistand, administration og så videre.

I 2018 blev Kommissionen skarpt kritiseret af den europæiske ombudsmand, da Kommissionsformand Jean-Claude Junckers højre hånd, embedsmanden og tyskeren Martin Selmayr, i en lynmanøvre blev forfremmet til Generalsekretær for EU-Kommissionen. Det er det højeste embede i embedsværket og en post, der giver betydelig indflydelse på den politiske strategi for unionen og i lovarbejdet. Generalsekretæren vil desuden ofte være den mest erfarne person på Kommissionens møder, når nye kommissærer træder til efter parlamentsvalget.

Martin Semayr var tidligere kabinetchef for Jean Claude Juncker, og før det ankerpersonen i hans kampagne i spidskandidatprocessen op til hans udnævnelse. Selmayr kunne formelt ikke blive forfremmet uden først at blive forfremmet til vicegeneralsekretær. Dette gjorde Kommissionen og få minutter senere blev Martin Selmayr endnu engang forfremmet, denne gang til generalsekretær. Dette har ført til skarp kritik fra blandt andre EU’s ombudsmand, Emily O’Reilly, der udlagde avanceringen som aftalt spil og en omgåelse af de eksisterende regler for udnævnelsen af de magtfulde embedsmænd.

4.5 Den europæiske ombudsmand

Af Michael Birkkjær Lauritsen

Hvis du vil klage over EU-administrationen, og hvis du er borger, virksomhed eller en forening bosat i EU, kan du gå til Den Europæiske Ombudsmand. Ombudsmanden undersøger klager over samtlige institutioner, organer, kontorer og agenturer i EU-systemet, undtagen EU-domstolen. Før man klager, skal man have forsøgt at løse problemet med dem, man klager over, og man kan ikke klage til Den Europæiske Ombudsmand over sine nationale myndigheder eller virksomheder og privatpersoner.

Klager og store sager

Klager til ombudsmanden går typisk på magtmisbrug, urimelig behandling, manglende støtteudbetalinger, personalesager, manglende svar, afslag på aktindsigt og forsinkelser.

Ombudsmanden kan også på eget initiativ tage sager op som vurderes at have offentlighedens interesse, og nuværende ombudsmand Emily O´ Reilly har haft stort fokus på lobbyisme i lovgivningen og har blandt andet udviklet en håndbog med retningslinjer til EU-embedsmænd, der skal modvirke skæv indflydelse på lovgivningen. Hun har i det hele taget haft stort fokus på at skabe åbenhed og gennemsigtighed i EU’s forvaltning, hvad enten om Kommissionens ekspertgrupper, trilog-forhandlinger om lovgivning mellem Rådet, Kommissionen og Parlamentet, helt op til hvilke møder Rådets formand Donald Tusk holder med lobbyister.

Ombudsmandens arbejde består dog primært i at behandle klager, og kontoret modtager 3-4.000 henvendelser årligt. Nogle sendes videre til nationale ombudsmænd, andre til EU-Parlamentets Udvalg for Andragender og andre igen bliver afvist. De fleste henvendelser, der førte til åbningen af en sag, kom i 2017 fra Belgien, Tyskland, Italien og Spanien. Fra Danmark blev taget én sag op ud af ti indgivne klager. Langt de fleste klager, der bliver til under søgelser, vedrører EU-Kommissionens forvaltning, de fleste om gennemsigtighed og aktindsigt, forvaltningskultur (venlighed, sprog, svartid), og procedure. Det er også forklaringen på, at det er Belgien, hvor de fleste EU-institutioner hører hjemme, de fleste henvendelser kommer fra.

Autoritet uden formel magt

Ombudsmanden har ingen formel magt til at banke en institution på plads. Hun er afhængig af EU-organernes egen interesse i en velfungerende forvaltning uden uregelmæssigheder og interessekonflikter.

O’Reilly har en baggrund som journalist, og har udnyttet dette til fulde, både ved at lægge udtalelser på Twitter, gå i medierne – og ved at true med det. Det har få lyst til, hvilket betyder, at flertallet af sager, hvor ombudsmanden påpeger fejl eller forsømmelser i administrationen ender med, at den kritiserede institution retter ind.

Ombudsmandsinstitutionen blev oprettet med Maastricht-traktaten i 1993 med tidligere danske ombudsmand Hans Gammeltoft-Hansen som central kraft. Han afslog dog invitationen til posten, til fordel for tidligere finske ombudsmand og justitsminister Jacob Söderman fra 1995, efterfulgt i 2003 af tidligere græske ombudsmand, politologen Paraskevas Nikiforos Diamandouros, der sad indtil 2013, hvor den tidligere irske ombudsmand, Emily O’Reilly, tog over.

Som en ny institution uden formel magt har de tre ombudsmænds personligheder haft stor betydning for kontorets reelle indflydelse, og kontorets tilgang har nok bevæget sig fra det mere juridiske til også at have stor vægt på offentlig kommunikation som et arbejdsværktøj. Kontorets budget er løbende blevet hævet siden oprettelsen.

4.6 Kampen om EU’s topposter

Af Maria Rosenberg Rasmussen

Ved EU-Parlamentsvalgene starter spekulationerne. Hvilke medlemslande får de vigtigste topposter i EU-samarbejdet? Her spiller landenes størrelse ind, men også uskrevne regler om balance mellem køn, politiske farver og geografisk fordeling mellem nord, syd, øst og vest. Ved valget i 2014 var flere medier indstillede på, at Helle Thorning-Schmidt kunne få en af de helt store poster, men sådan gik det som bekendt ikke. Op til det kommende EU-valg, der varsler indsættelsen af en ny Kommission, bliver Margrethe Vestager fra dansk side set som en reel kandidat. Og dette nationale fokus eksisterer i alle medlemslande, for alle er de interesserede i blive en del af magten.

Formanden for Det Europæiske Råd

Den undselige, tidligere belgiske statsminister, Herman Van Rompuy, var den første formand for Det Europæiske Råd (EU’s topmøder). Han blev udpeget i 2009 og genvalgt i 2012, da formanden vælges for en periode på 2 ½ år med mulighed for genvalg én gang. Det er stats- og regeringslederne, der i den store kabale skal finde ud af, hvilket land der får posten. Formanden vælges med kvalificeret flertal. Det betød, at det i 2017 var muligt at genudnævne den nuværende formand, den tidligere polske statsminister, Donald Tusk, der ellers fik Polens stemme imod sig.

Formandens primære funktioner er at lede topmøderne uafhængigt og upartisk og give det fremdrift ved at sikre sammenhold og enighed blandt medlemslandene. Formanden skal samtidig indgå i arbejdet med at repræsentere EU i udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik. Og endelig skal formanden rapportere til EU-Parlamentet om arbejdet i Det Europæiske Råd.

Formanden for EU-Parlamentet

Der har været tradition for, at de to store partigrupper skiftes til at have formandsposten for EU-Parlamentet. Det vil sige, når den 2 ½ årige mandatperiode udløber for den konservative gruppe, EPP, støtter de valget af en socialdemokrat som formand. Sådan har det upåklageligt fungeret siden 1980’erne, hvor de to største partigrupper startede med at samarbejde.

I øjeblikket er det italieneren, Antonio Tajani fra EPP, der er formand. Han overtog posten fra den tyske socialdemokrat Martin Schulz i januar 2017. Hvis traditionen fortsætter, burde det derfor blive socialdemokrat, der bliver formand efter EU-valget i år, men vælgernes opbakning til de socialdemokratiske partier er på et absolut lavpunkt. Det er derfor et åbent spørgsmål, hvem der vil kunne sætte sig til rette i formandsstolen.

EU’s udenrigsminister

Med Amsterdamtraktaten i 2001 fik EU-samarbejdet én udenrigschef i form af Den Højtstående Repræsentant for udenrigsanliggende og sikkerhedspolitik. Målet var en bedre koordinering af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik blandt medlemslandene i EU. Den første på posten var spanske Javier Solana, der blev udnævnt i 2004. I 2010 blev britiske Catherine Ashton EU’s udenrigschef, og i 2014 gik posten til italienske Federica Mogherini, der af mange blev vurderet som for ung og uerfaren til posten. Til det sidste mente særligt de østeuropæiske lande, at hun ikke var egnet. Den kritik har dog ikke været luftet siden.

Valget af udenrigschef sker på topmøderne ved anvendelse af kvalificeret flertal, med godkendelse fra Kommissionens formand, for en embedsperiode på fem år. Den højtstående repræsentant udfører sit arbejde sammen med EU-Udenrigstjenesten. Denne enhed arbejder tæt sammen med EU-landenes diplomatiske repræsentanter, der i Danmark er udsendt af relevante ministerier til Bruxelles.

Formand for eurogruppen

Siden januar 2018 har portugisiske Mário Centeno, en erfaren økonom og universitetsprofessor, været formand for eurogruppen.

Formanden sidder i en periode på 2 ½ år, og det er kun medlemslande, der har indført euroen, som kan bestride posten. Eurolandene skal enten finde en ny formand eller genudpege Centeno i sommeren 2020.

Formanden for den Europæiske Centralbank

På nuværende tidspunkt er italienske Mario Draghi formand for Den Europæiske Centralbank (ECB), men hans embedsperiode udløber den 31. oktober 2019 og dermed indgår posten i valgets toppostkabale. Det er en meget central post, da ECB forvalter euroen samt danner ramme om og gennemfører EU’s økonomiske og monetære politik. Samtidig bestrider formanden posten i hele 8 år.

Frankrig og de sydeuropæiske lande har længe ønsket en reform af eurosamarbejdet, da det har vist sig at være et problem for landenes konkurrenceevne, der bliver udfordret af den stærke tyske økonomi. En post som formand kunne blive en løftestang for deres ønsker.

Tyskland har aldrig haft posten, og dermed har det længe været ventet, at Merkel vil køre en tysk topembedsmand i stilling. Nu mener flere kommentatorer dog, at Merkel er mere opsat på at sikre formandsposten for EU-Kommissionen til sit land. Dermed ser det ud til, at topposten i ECB enten tilfalder Frankrig, Finland eller Irland. Hvem der bliver ECB’s kommende formand, bliver afgjort ved kvalificeret flertal på topmøderne.

 

Læs de øvrige kapitler i "Vælgerens håndbog i EU"