Hvordan fungerer EU's demokrati? - Vælgerens håndbog i EU

Læs: Vælgerens håndbog i EU - kapitel 3 om EU's demokrati

28.03.2019

BOG. Har du ikke helt styr på det EU-Parlament, som du skal stemme til den 26. maj 2019? Her kan du læse kapitel 3 i bogen "Vælgerens håndbog i EU" - og få svar på, hvordan EU's demokrati fungerer.

3. HVORDAN FUNGERER EU’S DEMOKRATI?

Demokratiet er mere end formelle beslutningsprocedurer og institutioner. Der er behov for, at offentligheden kan følge med i det politiske arbejde, så de ansvarlige politikere og magthavere kan stilles til ansvar for deres handlinger og beslutninger.

I traktaten forpligter EU-samarbejdet sig på åbenhed og gennemsigtighed i lovgivningsprocessen. Det betyder også, at der er en del muligheder for, at borgere og journalister kan søge aktindsigt og i det hele taget følge med i arbejdet i EU. På nogle områder er EU-samarbejdet mere åbent og gennemsigtigt end medlemslandene. Men meget af det lovforberedende arbejde er tæt på umuligt at få indblik i og der er fortsat en række beslutningsprocesser, der foregår uden for offentlighedens rækkevidde.

3.1 Ministerrådet bag lukkede døre

Af Staffan Dahllöf

Passer det, at EU’s institutioner lovgiver bag lukkede døre? Det kan der svares både ja og nej til. Forklaringen på det er, at lovgivningen skal være åben ifølge EU’s grundlov, traktaten. Når Ministerrådet, oftest bare kaldet Rådet, holder møde, bliver der lavet video-optagelser af de dele af mødet, hvor man træffer beslutninger. Reglen om åben lovgivning gælder også for EU-Parlamentet.

Video-optagelserne fra Ministerrådet kan ses direkte live på nettet, eller hentes efter møderne. Den tjeneste omfatter også klip med korte kommentarer fra ministrene, når de ankommer til mødet, og optagelser fra den efterfølgende pressekonference.

Så hvad er problemet? Problemet er først og fremmest virkeligheden. På ministerrådsmøderne er det meste allerede forhandlet på plads. De fleste beslutninger er blot bekræftelser af, hvad landene i forvejen har forhandlet sig frem til i Ministerrådets arbejdsgrupper, og på de forberedende møder mellem EU-ambassadørerne i Bruxelles.

COREPER og Ministerrådets arbejdsgrupper

Rådets arbejdsgrupper består af embedsmænd og diplomater fra EU-ambassaderne i Bruxelles og udsendte eksperter fra ministerier og styrelser i medlemslandene. Typisk en eller to fra hvert land. Der er cirka 150 forskellige arbejdsgrupper. Nogle er permanente, andre oprettes efter behov. Det er i disse arbejdsgrupper, at lovforslag fra Kommissionen forhandles i detaljer.

Medlemslandenes EU-ambassadører mødes hver uge i to komitéer, der kaldes COREPER II og I. COREPER er den franske forkortelse for Komiteerne for de Permanente Repræsentationer. I disse komiteer lægges sidste hånd på sager, som skal tages op på kommende ministerrådsmøder. Der er også nogle faste komitéer på højt niveau, blandt andet for landbrug, økonomi, udenrigspolitik og sikkerhed.

Ministerrådets arbejdsgrupper, COREPER og de andre specialkomitéer mødes bag lukkede døre. Deres mødetider og dagsorden er kendt, men der er ingen mulighed for at få indblik i selve møderne, og de får sjældent opmærksomhed fra medierne.

Skjulte forhandlingspositioner

I princippet har vi som borgere ret til at kende medlemslandenes positioner, altså hvilke holdninger regeringerne byder ind med, inden det hele er færdigforhandlet. Det har EU-domstolen slået fast i en afgørelse fra 2013. Men den afgørelse bliver ikke fulgt. EU-ombudsmanden, Emily O’Reilly, har kritiseret hemmeligholdelsen af landenes positioner. Hun udbad sig Rådets kommentar på kritikken senest den 9. maj 2018, men fik ikke, og har stadig ikke fået, noget svar.

Konklusionen må være, at lovgivningen i Ministerrådet formelt set er åben, bare ikke der hvor beslutningerne bliver truffet. Denne hemmelighedskultur er også kommet til at omfatte Parlamentet, som ellers er den mest åbne af EU’s institutioner.

3.2 Triloger og manglende gennemsigtighed

Af Staffan Dahllöf

Hvordan kan man sige at Parlamentet er lukket, når selv Parlamentets udvalgsmøder kan følges på nettet? Det kan man, fordi EU-Parlamentet lukker dørene lige der, hvor parlamentarikernes indflydelse er størst. Det er i de såkaldte trilogforhandlinger med Ministerrådet og Kommissionen.

Triloger, efter det franske trilogues, er trepartsforhandlinger mellem Kommissionen, som fremsætter alle lovforslag, og de to lovgivere Ministerrådet og Parlamentet. Repræsentanter for de tre institutioner har fået for vane at mødes for at finde kompromiser mellem forskellige synspunkter ved at indgå så kaldte førstelæsningsaftaler, inden den formelle vedtagelse finder sted.

Trilogerne er uformelle, fordi de ikke er beskrevet i EU-traktaten, som ellers indeholder detaljerede anvisninger af lovgivningsprocedurerne.

Hvorfor forhandler man på denne måde? Det korte svar er, at det er en mulighed for at skyde en genvej i en ellers snørklet og langsommelig lovgivningsproces. Egentlig skal Ministerrådet og Parlamentet hver for sig behandle lovforslag to gange, og eventuelt også en tredje gang i den såkaldte forligsprocedure. Det tager tid. I den formelle proces er der også nogle faste tidsrammer for hvert enkelt trin. Det kan stresse forhandlerne. Hvis man kan klare slutforhandlingerne i én ombæring uden krav om, hvornår man skal være færdig, går det hele mere smidigt.

Et demokratisk problem

Trilogerne er hemmelige. Der er ingen adgang for andre end de 30-40 deltagere. Der er ingen offentlig dagsorden. Møderne bliver ikke annonceret i forvejen. Der er ingen offentlige lister over, hvem der deltager. Der er ingen adgang til de dokumenter, som ligger til grund for mødet. Rådet og Parlamentet kommer derfor i praksis til at lovgive i hemmelighed – stik modsat af, hvad der står i traktaten.

Folketingets repræsentant i Bruxelles skrev om trilogerne i en redegørelse i september 2009:

”Selv om lovgivningsprocessen i såvel Råd som Parlament er offentlig, hjælper det ikke meget på mulighederne for at følge processen og få indtryk af såvel nationale som partipolitiske forskelle.”

I 2014 stillede Europaudvalgets daværende formand, Eva Kjær Hansen (V), krav om, at Folketinget løbende blev informeret om trilogerne. To år senere konstaterede hun, at det ikke var sket:

”Min oplevelse er, at det var som at slå i en dyne. Jeg er mildest talt forbavset over, at Parlamentet ikke tager den manglende åbenhed i trilogerne alvorligt – den her udvikling har virkelig været et demokratisk tilbageskridt.”

En praktisk genvej til indflydelse

Hvordan i al verden kan Parlamentet, der ellers i mange sammenhænge støtter mere åbenhed i EU, gå med til lovgivning i det skjulte? Det er sandsynligvis fordi, Parlamentet selv får lettere ved at få indflydelse på den måde.

Ved en førstebehandling kræves der kun et flertal af de fremmødte i Parlamentet for at gennemtrumfe ændringer af lovforslag. Ved en andenbehandling på den formelt rigtige måde – det gælder også en eventuel tredjebehandling - skal Parlamentet mobilisere et absolut flertal af sine medlemmer. Det vil sige, at 376 af de 751 medlemmer faktisk skal møde op og stemme for forslaget i plenarsalen i Strasbourg for at stå fast på noget, som Ministerrådet ikke vil gå med på. Efter valget, hvis Brexit bliver en realitet, vil det kræve 353 ud af 705 MEP’er, der stemmer for.

Absolut flertal er vanskeligt at mobilisere. Alene fraværet i salen, der ofte er stort og uforudsigeligt, kan give problemer. Gennemsnitligt er lige over ti procent af de 751 MEP’er fraværende til afstemninger. Det lyder måske ikke af meget, men 75 fraværende medlemmer svarer til hele den toneangivende liberale gruppe, ALDE, der har 70 medlemmer. Triloger giver derfor Parlamentet større muskler at spille med i forhold til de to andre institutioner, sammenlignet med den formelle proces med to eller tre behandlinger.

3.3 Hvor lukkede er EU’s institutioner?

Af Staffan Dahllöf

EU’s institutioner er mere åbne end mange måske tror, men knap så gennemsigtige, som de gerne giver udtryk for. Et centralt værktøj til at følge med i det politiske arbejde er aktindsigter. Og der er mulighed for at begære aktindsigt i EU, hvor man siden 2001 har haft en offentlighedslov for Kommissionen, Ministerrådet og Parlamentet. Den har været gældende siden 2009 for alle EU’s institutioner, men ikke for medlemslandenes forvaltninger og heller ikke for medlemslandenes håndtering af EU-dokumenter.

Kommissionen modtager små 7.000 begæringer om aktindsigt om året, Ministerrådet 3-4.000 og Parlament 600-700. Op til 80 procent af ansøgningerne bliver helt eller delvist imødekommet, om end det ofte sker efter, at et første afslag ankes til højere instans. Det tager ofte lang tid.

Loven bygger på princippet om, at åbenhed er hovedreglen, og at udlevering af dokumenter kun kan nægtes ved henvisning til udtrykkelige undtagelser. Til de undtagelser hører hensyn til almen sikkerhed, forsvarsanliggender, internationale relationer, hensyn til erhvervsinteresser med videre, ligesom det er tilfældet i de fleste nationale offentlighedslove.

Undtagelser fra aktindsigt

Hvis man vil vurdere muligheden for at følge med i det politiske arbejde, er det gode spørgsmål, hvordan undtagelserne bliver brugt. De mest anvendte argumenter er hensynet til inspektioner, udredninger, beslutningsprocesser og hensynet til privatlivets fred.

Det er hensynet til at beskytte beslutningsprocesser, som bliver brugt for at holde medlemslandenes forhandlingspositioner skjulte – på trods af at EU-domstolen har underkendt den argumentation.

Hensynet til privatlivet er et kapitel for sig, fordi EU’s datalovgivning, der omfatter den meget omtalte GDPR-forordning (General Data Protection Regulation – Persondataforordningen), i flere tilfælde er endt med at overtrumfe retten til aktindsigt. Parlamentet nægter for eksempel at udlevere dokumentation for politikernes særlige midler til kontorhold, de såkaldte blyantpenge, for at beskytte deres privatliv. Den fortolkning har Domstolen sagt god for.

Værktøjer til indblik

Der er andre muligheder for at kigge med i lovgivningsprocessen og i EU’s uddeling af penge. Kommissionen har oprettet databasen Financial Transparency System, hvor man kan søge på, hvem der modtager hvad fra forskellige støtteordninger. Databasen dækker dog kun de støtteordninger, som udbetales direkte fra Bruxelles og ikke dem, der administreres i fællesskab med medlemslandene. Det gælder for eksempel den direkte støtte til landmænd. De oplysninger er ikke tilgængelige centralt.

På net-siden ”Have Your Say” (sig din mening) kan enhver bidrage med synspunkter på kommende lovforslag og andre initiativer eller bare følge med i, hvad andre har foreslået. Forslaget om at afskaffe eller beholde den fælles sommertid var genstand for en sådan åben konsultation, som fik bred deltagelse.

På siden ”Consultations” fremgår det, hvilke initiativer der aktuelt er åbne for synspunkter, og hvilke konsultationer der er afsluttede, og hvordan man kan følge processen.

I tekniske, men nogle gange også politisk følsomme, sager, som godkendelser af pesticider og GMO’er, er det Kommissionen, og ikke Ministerrådet og Parlamentet, som træffer beslutningerne.

I de tilfælde rådgiver og overvåger eksperter fra medlemslandene Kommissionens beslutninger. De har også muligheden for at bremse en beslutning, som er på vej fra Kommissionen. Denne udvalgsprocedure kaldes for komitologi og kan følges i den søgbare database Komitologiregistret.

Der findes også en database over frivilligt registrerede lobbyister i Kommissionen og Parlamentet, hvilke regler de skal følge, og en liste over de enkeltpersoner, som har fået adgangskort til Parlamentets bygninger. Parlamentet vedtog i januar 2019, at medlemmer med centrale poster som udvalgsformænd og rapportører skal notere og gøre rede for de møder, de har haft med lobbyister og interesseorganisationer. Rådet har hidtil ikke været omfattet af de diskussioner.

3.4 Eksperternes viden og magt

Af Staffan Dahllöf

Formelt set bliver EU-love vedtaget af de 28 ministre og 751 EU-
parlamentarikere i forskellige flertalskombinationer. Efter Brexit vil det være 27 lande og 705 MEP’er. Reelt er en meget større personkreds involveret.

Ministerrådets beslutninger bliver forberedt i en eller flere af de cirka 150 rådsarbejdsgrupper. De har en, to eller tre deltagere fra medlemslandene plus et varierende antal deltagere fra Kommissionen.

I grove træk deltager altså 5-10.000 eksperter eller ikke-politikere i Rådets beslutningsproces udover dem, der bliver trukket ind i medlemslandenes forberedelser på hjemmebanen i departementer og forvaltninger.

I Parlamentet har de enkelte medlemmer tre eller fire assistenter, plus de assistenter og pressemedarbejdere, som er tilknyttet partigrupperne. Parlamentarikerne diskuterer, forhandler og stemmer. Men assistenterne deltager i koordinering, rapporterer fra udvalgsmøder, som medlemmerne ikke selv deltager i, og de er tit med til at udarbejde politikernes betænkninger og ændringsforslag.

Små 3.000 ikke-valgte ansatte bidrager dermed til EU-Parlamentets politiske beslutninger, udover den indirekte indflydelse som nogle af Parlamentets i alt 7.500 embedsmænd har for eksempel ved at fastlægge, hvornår, hvor og hvordan politiske afgørelser finder sted.

Kommissionens folk

Det er Kommissionen, som er den helt store forbruger af eksperters viden, erfaringer og synspunkter. Ikke mindst af eksperter udenfor egne rækker. Udover topledelsen, og de 28 (snart 27) kommissærer, er der i alt 32.000 medarbejdere i Kommissionen. De er ansatte og ikke valgte.

Alligevel har Kommissionen ret til at gennemføre lovgivning ved såkaldte delegerede retsakter. Det er love vedtaget af Ministerrådet og Parlamentet, som Kommissionen har fået til opgave at udmønte konkret, for eksempel tilladelser til at markedsføre medicin, brug af tilsætningsstoffer, forbud mod pesticider og bestemmelser om grænseværdier for kemiske stoffer. Det svarer nogenlunde til danske myndigheders udstedelser af bekendtgørelser.

På baggrund af tal fra Folketingets EU-oplysning noterer den tidligere EU-parlamentariker Jens-Peter Bonde, at Kommissionen - og altså ikke de formelt lovgivende forsamlinger Ministerrådet og Parlamentet - vedtager 70 procent af alle bindende retsakter i EU.

Den udvalgs- eller komitéprocedure kaldes komitologi og hører til de mere kringlede dele i EU-maskineriet med forskellige regler for, hvilken magt de forskellige udvalg har. I efteråret 2018 var der 312 registrerede komitologiudvalg med deltagere fra hvert medlemsland. Det vil sige, at 8.736 eksperter udover Kommissionens egne folk er med til at udforme mere end to tredjedele af alle bindende EU-beslutninger.

Ekspertgrupperne

Foruden Ministerrådets arbejdsgrupper, Parlamentets ansatte og komitologiudvalgene er der yderligere en stor og indflydelsesrig gruppe. Det er Kommissionens ekspertgrupper.

En konsulentrapport udarbejdet for EU-Parlamentet viste, at Kommissionen gjorde brug af hele 775 forskellige ekspertgrupper med cirka 10.000 unikke deltagere i 2018. I alt var der 15.515 deltagere i ekspertgrupperne, fordi mange af dem deltager i flere grupper.

Ekspertgruppernes deltagere er delt ind i fem kategorier fra A til E. I 2018 repræsenterede de:

A. Kun sig selv, for eksempel privat- eller universitetsansatte forskere (1.275 deltagere).

B. Grupper eller brancher, for eksempel fiskeriet, eller forsikringsbranchen (310, deltagerne skal kunne findes i Kommissionens lobbyistregister).

C. Virksomheder, interesseorganisationer, NGO’er, fagforeninger, konsulenter ogadvokater (1.909, deltagerne skal kunne findes i Kommissionens lobbyistregister).

D. Myndigheder på forskellige niveauer i medlemslandene (6.242 deltagere).

E. Øvrige, for eksempel myndigheder i ikke-medlemslande (595 deltagere).

Ekspertgruppernes synspunkter og anbefalinger er ikke bindende for Kommissionen. Men da de diskuterer, hvad Kommissionen skal foreslå, hvad et lovforslag skal omfatte (og hvad det ikke skal), giver det deltagerne en tidlig indflydelse på udformningen af lovgivning.

Hvilken kategori af eksperter der har størst indflydelse, er vanskeligt at opgøre, blandt andet fordi de forskellige kategorier blev lavet om i 2016. Men den omtalte rapport til Parlamentet viser, at nogle af Kommissionens generaldirektorater (DG) er storforbrugere af ekspertgrupper. Generaldirektoratet for det indre marked havde i 2018 nedsat 98 ekspertgrupper, mens Generaldirektoratet for konkurrence kun havde tilknyttet en enkelt gruppe med udenforstående eksperter.

3.5 Lobbyister og svingdøre

Af Staffan Dahllöf

Lobbyisme er at påvirke politikere og embedsmænd i egen eller en opdragsgivers interesse. Det er en i Bruxelles etableret, anerkendt og til dels reguleret beskæftigelse. Kun 12 EU-lande har en tilsvarende registrering eller regulering på nationalt niveau. Danmark er ikke et af dem.

Af alle virksomheder, industribrancher, fagforeninger, frivilligorganisationer, konsulenter, og advokatkontorer havde 11.612 ladet sig registrere i Kommissionens og Parlamentets Lobbyistregister i december 2017. Bland dem var to interesseorganisationer for lobbyister: European Public Affairs Consultancies’ Association og Society of European Affairs Professionals.

Det er lidt uklart, hvor mange fysiske personer der arbejder med lobbyisme, fordi registrering ikke er et krav. Et ofte gentaget skøn er, at der er omkring 25.000 lobbyister beskæftiget i Bruxelles.

Gennem institutionernes forskellige ekspertgrupper har mange lobbyister en fast og organiseret tilknytning til EU-maskineriet. Derudover opsøger lobbyisterne selv politikere og embedsmænd, arrangerer konferencer og debatter, producerer rapporter og henvender sig til medierne.

Lobbyisterne indflydelse i Kommissionen og Parlamentet på EU-lovgivningen er dokumenteret i adskillige rapporter fra frivilligorganisationen Corporate Europe Observatory, CEO. Organisationen publicerer i februar 2019 et ny studie om lobbyisme af medlemslandene i Ministerrådet. På portalen LobbyFact er det desuden muligt selv at søge efter lobbyisters fingeraftryk på forskellige EU-beslutninger.

Er lobbyisme udemokratisk?

En almindelig kritik af lobbyister er, at de virker i det skjulte. Den kritik rammer lidt ved siden af i Bruxelles. For eksempel bygger søgeportalen Lobbyfact på bearbejdede oplysninger fra Kommissionens lobbyistregister, og brug af EU-institutionerne offentlighedsregler. Tunge lobbyorganisationer som Business Europe, hvor Dansk Industri og Dansk Erhverv er blandt medlemmerne, og European Round Table of Industrialists (ERT) omtaler også villigt deres egen indflydelse.

Daniel Naurin, professor i statskundskab i Göteborg, har forsket i lobbyisme i EU-systemet. Han konkluderer, at mangel på registrering og åbenhed ikke nødvendigvis er det største problem med lobbyisme.

”Hovedproblemet fra en demokratisk synsvinkel er ikke, at vi ikke ved, hvem lobbyisterne er. Hovedproblemet er, at vi ved det: Det er dem, som repræsenterer de stærke interesser. Bilindustrien står stærkere end bilisterne, fortalerne for miljø og naturbeskyttelse står svagere end industriinteresser,” sagde han i forbindelse med udgivelsen af sin seneste bog.

Svingdøre mellem politik og lobbyisme

Et aspekt af lobbyisme er, hvordan organisationer og virksomheder rekrutterer afgående politikere og topledere. Et omdiskuteret eksempel er José Manuel Barroso, formand for EU-Kommissionen 2004-2014, som efter sin fratrædelse af det politiske hverv tiltrådte en bestyrelsespost i investeringsbanken Goldman Sachs.

Den praksis bliver kaldt svingdørspolitik og kritiseres af frivilligorganisationer som ALTER-EU (Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation), en paraplyorganisation for 200 frivilligorganisationer og fagforeninger.

Til kritikerne hører også EU-ombudsmanden Emily O’Reilly. Hun indledte i marts 2017 en undersøgelse af svingdørspraksis med Barroso som eksempel. I juli 2018 anbefalede O’Reilly Kommissionen, at vurdere om Barroso har brudt sin forpligtelse til at respektere Kommissionens uafhængighed. Hun anbefalede også Kommissionen at sikre, at Barroso ikke får adgang til at påvirke Kommissionen eller dens ansatte i et antal år fremover.

3.6 Folketingets Europaudvalg

Af Staffan Dahllöf

Af Folketingets 179 medlemmer er 29 medlemmer af Europaudvalget, men det er sjældent at de alle møder op. Oftest er der 8-9 medlemmer, som deltager på de tilbagevendende møder om fredagen. Tidspunktet er tilrettelagt med tanke på den kommende uges møder i Ministerrådet.

Udvalgets hovedopgave er at sikre danske ministre et forhandlingsmandat. Det vil sige, at en minister ikke må stemme eller argumentere for noget, som ikke har støtte fra Folketingets flertal. I folketingsåret 2016-27 blev der udstedt 63 mandater. Udvalget diskuterer også, eller bliver orienteret om, EU-sager, som ikke direkte fører til lovgivning.


Folketingets Europaudvalg, oprindeligt kaldt Markedsudvalget, var længe et forbillede for andre lande. Sådan er det ikke mere. Andre EU-lande har indført lignende ordninger, blandt dem Sverige, Finland og Holland. Der er også andre parlamenter, som bliver bedre orienteret end Folketinget. Den tyske Forbundsdag har adgang til forhandlingsnotater, herunder også hvad andre lande end Tyskland argumenterer for. Det får de danske EU-politikere sjældent at vide.

Indblik i mange sager

En dagsorden for Europaudvalget kan indeholde oplæg og orienteringer fra 3-4 forskellige ministre, som alle har en stor mængde sager at gøre rede for. Det indebærer, at medlemmerne af udvalget på det samme fredagsmøde har taget stilling til alt fra handelsaftaler med Japan, til regler for lastvognskørsel, EU’s langtidsbudget, Bankunion og nye fiskekvoter. Ingen andre enkelte aktører i EU-maskineriet får en tilsvarende mængde politiske udspil at forholde sig til.

For i nogen grad at lette udvalgets arbejde er der gentagne gange foreslået, at lade andre af Folketingets udvalg behandle EU-sager på deres område. Med enkelte undtagelser som Retsudvalget og Miljøudvalget, er det blevet ved tanken.

Udvalgets dagsordner er offentlige, ligesom det meste af det bilagsmateriale, som medlemmerne får tilsendt, blandt dem de såkaldte samlenotater, hvori ministerierne opridser indehold og konsekvenser af EU-forslag på deres område.

Udvalgsmøderne bliver som hovedregel streamet på nettet, og referater af møderne bliver gjort tilgængelige en god uge efter, at de er afholdt. Alt i alt er Europaudvalgets hjemmeside nok den enkelte netadresse, som giver den bredeste og dybeste adgang til tilgængeligt EU-materiale for journalister og borgere.

 

Læs de øvrige kapitler i "Vælgernes håndbog i EU"