Ruslands invasion af Ukraine har skabt energimangel og prisstigninger i Europa. USA’s støttepakke til grønne virksomheder i USA udløser en frygt for en ulig konkurrence over Atlanten. Kinas kontrol med strategiske råvarer og forspring i grøn teknologi sætter Europa i et forsyningsdilemma. Dette er en efterhånden velkendt fortælling om, at en ny tid kalder på en ny politik.
For at matche USA, for at stå imod Rusland og for at undgå afhængighed af Kina har EU-Kommissionen banet vej for en byge af nye støtteordninger og initiativer. Formålet er at understøtte investeringer og øge brugen af grøn teknologi med det overordnede mål at give Europa en stærkere stilling globalt. Det får også følger for bestræbelserne på at samordne EU’s økonomiske politik.
Budgetkontrol, nedskæringer og afvikling af gæld er skubbet længere ned på dagsordenen. Investeringer, støtteordninger og nye finansieringsformer er rykket op. Det er eksempler på en politik, som tidligere hverken var ønsket eller tilladt i EU. Nu vinder den slags såkaldt ekspansive økonomiske politik frem, som man normalt forbinder med den økonomiske teori keynesianisme.
Opgør med monetarismen
Keynesianismen, der er opkaldt efter den britiske økonom John Maynard Keynes, siger, at staten kan og skal modvirke økonomiske kriser ved at føre en aktiv finanspolitik og ved at øge pengemængden. Investeringer og offentlige udgifter er givet godt ud, fordi det øger efterspørgslen og beskæftigelsen, som så igen giver skatteindtægter til finansiering af udgifterne. Keynesianisme har været tankegods i traditionel socialdemokratisk politik, koblet til opbygget af den vesteuropæiske velfærdsstat i efterkrigstiden.
Spillereglerne for eurosamarbejdet – eller rettelig ØMU’en (Den Økonomiske Monetære Union) – bygger på en nærmeste modsat tankegang, som vandt frem i 1980’erne; monetarisme, præget af den amerikanske økonom Milton Friedman.
Monetarismen og dens politiske tvilling nyliberalisme lægger vægt på inflationsbekæmpelse som overskyggende mål. Monetarister mener, at de offentlige finanser skal balancere ved at undgå budgetunderskud og gælddannelse, og at staten i det hele taget skal holde fingrene væk, for eksempel ved at sætte offentlige opgaver i udbud og privatisere statsejede virksomheder.
Den foreløbige undtagelse
Det er den monetaristiske tankegang, som har sat grænser for eurolandenes tilladte statsgæld på 60 procent af BNP. Og samme tankegang ligger bag kravet om et maksimalt budgetunderskud på oprindeligt 3 procent og siden i 2013 strammet til 0,5–1,0 procent af BNP.
Gælds- og underskudsgrænserne blev nedfældet i slutningen af 1990’erne og de blev overholdt i starten. Siden finanskrisen, der startede 2008, har de grænser haft meget lidt med den virkelige verden at gøre. I forbindelse med Corona-krisen i 2020 blev de regler og krav lagt i skuffen ved en undtagelsesbestemmelse. Denne undtagelse udløber foreløbig ved udgangen af 2023, men er sat på dagsorden for stats- og regeringsledernes møde i Det Europæiske Råd i slutningen af marts.
Er EU blevet venstreorienteret?
Ønsket om en mere offensiv økonomisk politik er ikke en politisk venstredrejning i EU-landenes regeringer, mener politologen David Bokhorst, der forsker ved det Europæiske Universitetsinstitut i Firenze, og tidligere har vøret EU-rådgiver for det hollandske parlament. Overfor deltagerne i journalistsamarbejdet #RecoveryFiles, hvor DEO deltager, beskriver Bokhorst kursændringen som EU-institutionernes reaktion på, at den tidligere førte politik ikke fungerede. Da Corona-nedlukningerne tog dampen af økonomien, var det decideret ufornuftigt at stramme og spare yderligere.
David Bokhorst betegner de nye signaler som udslag af en ”teknokratisk keynesianisme”. Det er en betegnelse, som han sammen med sin kollega Jens van ’t Klooster beskriver som et paradigmeskift uden lovgivningsændringer. Politikken laves om uden klart udtalte politiske beslutninger.
”Det paradigmeskifte, vi ser, er, at magten i højere grad end hidtil ikke bliver lagt i hænderne på myndigheder og institutioner. Den centrale kontrol fra EU overfor medlemslandene bliver strammet og den udøvende magt – regeringernes magt overfor parlamenterne – bliver styrket,” lyder analysen fra David Bokhorst.
Denne teknokratiske keynesianisme, der af andre forskere bliver beskrevet som nødsitutions-keynesianisme (emergency keynesianisme), har vist sig ved, at den Europæiske Centralbank (ECB) har pumpet ud milliarder af euro ud på markedet, selvom det er noget, som ECB egentlig ikke må. Det formelle forbud har ECB omgået ved ganske vist at undgå at købe nye værdipapirer, men så i stedet at opkøbe allerede udstedte værdipapir af banker, pensionsfonde og andre investorer på markedet.
Genopretningspakkens nybrud
Med EU’s genopretningspakke eller Corona-fonden, formelt Faciliteten for Genopretning og Modstandsdygtighed (RRF, Recovery and Resilience Facility), og NextGenerationEU blev der taget hul på yderligere et tabu; at EU som organisation ikke må stifte gæld.
Pakken, der blev besluttet 2020 og trådte i kraft året efter, gav medlemslandene adgang til i alt 750 milliarder euro (i 2022-priser sat til 809,6 milliarder euro), halvdelen i bidrag, halvdelen i billige lån. Formålet var at sætte skub i økonomien efter Corona-nedlukninger og forsyningsvanskeligheder. Udbetalingerne er kommet i gang og vil foregå frem til 2026.
Midlerne som deles ud, eller som kan lånes, er penge, som EU egentlig ikke har, men skaffer sig ved at udstede obligationer til banker, investeringsselskaber, pensionsfonde og andre aktører på markedet. EU skaber penge ved at skabe gæld. Egentlig er det forbudt. Traktaten, EU’s grundlov og manual, siger meget klart, at fælles gæld ikke er tilladt.
Men hvor der er en vilje i EU, er der næsten altid en vej. I traktaten findes artikler, som tillader medlemslandene at lave den slags alligevel, hvis det sker i en ”ånd af solidaritet”, i tilfælde af ”usædvanlige situationer” og navnligt ”ved forsyningsvanskeligheder, især på energiområdet.”
Sådan er det som tidligere været forbudt politik trin for trin blevet tilladt, velsignet, halal eller kosher for at bruge et andet sprogbillede. Og der er mere på vej.
Nye pakker på vej
Genopretningspakken bliver tilført nye midler ved at blive koblet sammen med et andet EU-initiativ, der kaldes REPowerEU og som består af tiltag, der skal kompensere for den blokerede russiske naturgas.
En ny social klimafond (SCF – Social Climate Fund) skal fra 2026 kompensere økonomisk udsatte husholdninger for øgede energiudgifter, men med en endnu ikke afklaret finansiering.
Det seneste og endnu ikke besluttede tiltag er – hvis medlemslandene kan blive enige – en ny Europæisk Suverænitetsfond, der blev omtalt første gang af Kommissionsformand Ursula von der Leyen i september2022 og senest blev vendt igen på det økonomiske topmøde i Davos i januar i år. Idéen bag er at give europæiske virksomheder et løft over hele linjen og ikke kun de i forvejen store selskaber, som kan nyde godt af statsstøtte.
Thierry Breton, kommissær med ansvar for det indre marked, er den i Kommissionen som mest højlydt har slået til lyd for en ny fond, der skal finansiere en fælles industripolitik.
”Jeg mener, at vi skal overveje at finansiere en Suverænitetsfond med fælles gæld, ligesom vi fremgangsrigt har gjort det med NextGeneration EU,” [RRF-faciliteten] har Breton skrevet på en blog, som er publiceret på en af Kommissionens hjemmesider.
Med Genopretningspakken, en Social klimafond og en kommende Suverænitetsfond ser det ud til, at EU som gældsunion er kommet for blive, på trods af at det i princippet ikke er tilladt. Undtagelsen er på vej til at blive en ny regel. Det vækker gamle konflikter blandt EU-landene til live.
Geografisk tegner der sig et nord-syd skel i synet på nye fælles lån og dermed fælles gældsættelse. Op til EU-topmødet i februar skrev syv medlemslande – Danmark, Finland, Østrig, Irland, Estland, Tjekkiet og Slovakiet – i et fælles brev, at de modsætter sig nye lånefinansieringer. Det er noget som også Tyskland, Holland og Belgien har givet udtryk for, men uden af være medunderskrivere. Sverige glimrer i sammenhængen ved sit fravær, da Sverige i foråret 2023 har formandskabet i Ministerrådet og forventes holde lav national profil i politiske sager.
Når gælden skal betales
Hvis der optages ny fælles gæld, hvordan skal den så afdrages? Hvornår skal de nye lån betales tilbage og af hvem? En del af pengene til afbetalingen skal komme fra EU’s egne indtægter. Kommissionen har skitseret forskellige muligheder.
En afgift på plastikaffald, som ikke kan genanvendes, er allerede besluttet og på vej at blive indført. Dertil foreslår Kommissionen brug af indtægter fra handlen med CO2– kvoter (ETS – Emission Trading System). Hvert medlemsland vil blive bedt om at indlevere 25 procent af overskuddet fra kvotehandlen til en central pulje. I dag kan landene selv bruge overskuddet fra kvotehandlen.
En tredje mulig indtægtskilde kaldes på EU-dansk for CO2-grænsetilpasningsmekanisme, på engelsk forkortet CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism). Det er en slags straftold på varer fra lande udenfor EU, som ikke følger Parisaftalens anbefalinger om begrænsninger af CO2-udslip. Endelig er der forskellige bud på beskatning af multinationale virksomheder, som digitale afgifter eller beskatning af dele af deres overskud.
De nye forslag til indtægter har tre ting til fælles:
For det første vil de gøre EU’s budgetforhandlinger mindre afhængige af de tilbagevendende slagsmål mellem medlemslandene om, hvor stort det fælles budget skal være, og hvor meget hvert land skal betale.
For det andet vil de foreslåede nye indtægtskilder føre EU nærmere grænsen for, hvad EU har kompetencer til at gøre. EU har ikke ret til direkte at beskatte borgere eller virksomheder, det må kun medlemslandene, men EU har ret at opkræve afgifter og told af ikke EU-lande og til at harmonisere skattelovgivningen. Dog skal alle skattebeslutninger vedtages med enstemmighed.
Endelig er det tredje fællestræk, at udover plastikafgiften så er intet af det, som Kommissionen foreslår, besluttet endnu. Det eneste, som er lagt fast, er, at tilbagebetalingen af genopretningspakken skal begynde i 2028 og være afsluttet 30 år senere.
Finansiering uden aftale
På et pressemøde i København kort før jul, beskrev konkurrencekommissær Margrethe Vestager det som et dilemma:
”Det indlysende problem er, at der endnu ikke er indgået en aftale om, hvordan RRF-lånene skal tilbagebetales. En ny Suverænitetsfond skal baseres på en model for finansiering ved hjælp af egne indtægter. Det vil vi se på i forbindelse med en midtvejsevaluering af den flerårige budgetramme lige før sommeren.”
Samtidig finder Margrethe Vestager nye måder at forholde sig til statsstøtte til virksomheder på. Statsstøtte er i lighed med fælles gældsættelse og direkte EU-skatter noget, som går imod EU’s grundlæggende idé om fri bevægelighed og til dels imod bestemmelserne i traktaten. Statsstøtte til virksomheder er kun tilladt, hvis Kommissionen har givet sin udtrykkelige tilladelse.
I et brev til medlemslandenes regeringer pegede Vestager på den vanskelige balance mellem på den ene side at give europæiske virksomheder en hjælpende hånd og på den anden side at sikre, at det ikke skader det indre marked ved at give ublu fordele til de store og rige medlemslande.
Vestager mindede om, at Kommissionen allerede har godkendt nationale støtteordninger til en værdi af 675 milliarder euro (godt 5.000 milliarder danske kroner). Problemet her er, at 53 procent er givet til den tyske industri af tyske skatteydere og 24 procent til franske virksomheder af franske skatteydere. Det foruroliger traditionelle frihandelsfortalere og markedsliberalister fra mindre medlemslande som Danmark og Sverige.
Men nye lånefinansierede fonde genåbner ikke kun den tilbagevendende diskussion om, hvem der skal betale og hvordan. De åbner også op for en mindst lige så stor diskussion om, hvem der bestemmer.
For genopretningspakken er, ligesom kommende fonde, ikke de rene gaveboder. For at få adgang til pengene skal medlemslandene indlevere en plan med mål og milepæle, som landene selv opstiller i forhandlinger med Kommissionens ansatte. Det giver embedsmændene i Kommissionen og embedsmændene i medlemslandenes regeringer en ny og til dels uset form for indflydelse over medlemslandenes finanspolitik – forstået som statens indtægter og udgifter.
Detailstyring eller fri leg?
Journalistsamarbejdet #RecoveryFiles viste i efteråret 2021 hvordan de nationale genopretningsplaner næsten uden undtagelse blev udformet af regeringerne og Kommissionen uden deltagelse af medlemslandenes parlamenter.
Erfaringerne fra genopretningspakkens indtil i dag peger i to forskellige retninger. På den ene side har der været mange, lange og ekstremt detaljerede forhandlinger, som alt i alt omfatter flere end 5.000 forskellige mål og milepæle, som de 27 EU-lande skal nå.
Nogle af dem er meget omfattende, som for eksempel krav om reformer af det italienske retsvæsen og det altid tilbagevendende krav om reformer af det franske pensionssystem. De politiske krav til Ungarn og Polen omkring de to landes brud på retsstatsprincipperne er en særskilt historie, der ikke skal fortælles her. Andre krav er meget præcise helt ned i detaljerne, som at Danmark for eksempel senest i 2024 skal have opført mindst 75 opladningsstationer til elcykler.
På den anden side har Kommissionen accepteret, at en stor mængde mål og milepæle allerede var opfyldte inden de første udbetalinger gik i gang. Af 77 milepæle i den danske plan var 24 opnået i forvejen. Kommissionen accepterer også, at lande har sat gennemførelse af forskellige allerede vedtagne EU-beslutninger som milepæle, noget som alle lande skal uanset udsigter til bidrag fra genopretningspakken.
Det er derfor for tidligt at vurdere, om den nye teknokratiske keynesianisme vil føre til en øget detailstyring af medlemslandene fra Bruxelles, eller om fordelene med nye lån, fonde og godkendelsesordninger bliver større end prisen for de vanskeligheder ,som opstår ved et nyt og udbygget kontrolbureaukrati.
Selv om genopretningspakken har eksisteret i godt to år, har det hidtil været håbløst at få oplyst, hvilke regioner, virksomheder og projekter i medlemslandene som har fået, eller vil få, udbetalt støtte. Men efter en beslutning om nye spilleregler for pakken i december skal EU-landenes regeringer mindst to gange om året gøre rede for de 100 største støttemodtagerne i landet. Det bliver sandsynligvis med start i april i år. Betingelserne for offentliggørelsen er ikke kendt endnu.
Udover nysgerrige journalister har EU’s Revisionsret og EU-ombudsmanden udvist interesse for at få at vide, hvad de godt 800 milliarder lånte euro bliver brugt på – og hvordan de skal betales tilbage. Foreløbigt har de direkte valgte politikere i medlemslandene og i EU-Parlamentet mest kikket med fra sidelinjen.
