Den nye globale sikkerhedssituation betyder sandsynligvis, at EU-medlemslandene helt selv skal tage ansvar for at skabe en ny sikkerhedsarkitektur, hvilket naturligvis har skabt en del spekulation blandt EU-eksperter, tænketanke og politikere. Mens Emmanuel Macrons ambitioner om europæisk strategisk autonomi på sikkerheds- og forsvarsområdet har været velkendt siden hans første præsidentperiode, har der tidligere ikke været ubetinget opbakning til ideen blandt de andre europæiske statsledere. For eksempel har Tyskland både under Angela Merkel og Olaf Scholz haft deres forbehold og i stedet udtrykt deres forpligtelse til NATO.
Meget tyder imidlertid på et nyt ”zeitenwende” i Tyskland. I hvert fald gjorde den kommende kansler, Friedrich Merz, som det første efter sin valgsejr i februar klart, at han ville have samtaler med de europæiske ledere om ”at styrke Europa så hurtigt som muligt, så vi opnår uafhængighed fra USA”, inden han afsluttede sin tale med åbent at overveje, om der skulle oprettes et europæisk-baseret forsvarssamarbejde som alternativ til NATO.
Mens Mette Frederiksen selv har afvist tanken om en EU-hær, er der også fortalere for ideen herhjemme: Radikale Venstres politiske leder, Martin Lidegaard, argumenterede i en kronik i Politiken i marts for en ”europæisk forsvarsunion” bestående af tre søjler. Mest opsigtsvækkende er en af søjlerne en fælleseuropæisk forsvarsstyrke bestående af EU-lande samt Storbritannien, Canada og Japan. Dermed tager både Lidegaard – i lighed med Merz – de sidste par måneders accelererede EU-forsvarspolitik et skridt videre ved at foreslå et decideret operationelt og ”mellemstatsligt” EU-forsvarssamarbejde, som ifølge Lidegaard enten skal være en ”betydeligt stærkere europæisk søjle inden i NATO” eller ”som et alternativ til NATO med udgangspunkt i EU, hvis USA helt vælger at forlade NATO”.
EU’s tre muligheder
Med det forslag bidrager Lidegaard til en bredere debat om redefineringen af kontinentets fremtidige sikkerhedsarkitektur. Ifølge en analyse fra Tænketanken Europa har EU og Europa i øjeblikket tre mulige retninger at bevæge sig i: Fortsat afhængighed af USA’s efterhånden ret ustadige sikkerhedsgaranti, europæisk autonomi på sikkerhedsområdet eller en blandingsmodel, hvor ”der spilles på begge heste”. Skal EU kunne varetage sin egen sikkerhed fuldstændigt, ville det ifølge tænketanken Bruegel kræve en kapacitetsudvidelse på mindst yderligere 300.000 tropper samt en forøgelse af forsvarsbudgetterne på mindst 250 mia. euro årligt. En så markant udvidelse af personellet vil kræve tid, og vigtigst af alt er EU begrænset af ikke at have nogen form for kommandostruktur, sådan som den blandt andet findes i NATO.
Blandt EU-landene er der derfor i øjeblikket størst interesse i sidstnævnte model, hvor NATO i nogen grad stadig spiller en rolle, idet en sådan løsning både forholder sig mest nøgternt til EU’s relativt begrænsede kapacitet og samtidig ikke forværrer forholdet til USA yderligere. Den pragmatiske tilgang afspejles også i Europa-Kommissionens forkromede plan om fremtidens forsvar. Forsvaret skal i fremtiden grundlægges på tre bærende søjler: Styrkelse af europæisk forsvarsindustri og tættere koordinering af indkøb, yderligere integration af EU’s indre marked samt en styrkelse af europæisk parathed overfor ”worst case scenarios”.
Vigtigst i denne sammenhæng forudser rapporten ikke, at EU i fremtiden vil trække sig helt ud af NATO eller helt opgive det tætte samarbejde med USA. Tværtimod vier den – i hvert fald på papiret – også de traditionelle samarbejdspartnere en rolle i fremtiden, som over tid suppleres af et mere fokuseret samarbejde med f.eks. Japan, Australien og Sydkorea. Sidstnævnte indgår i den nyopståede uformelle gruppe af koalitionspartnere betegnet som ”the coalition of the willing”, aktører, som enten er eller ikke er medlemmer af NATO og EU, og som har udtrykt klar interesse i at forsvare og beskytte Ukraine.
Mens der over en bred kam er enighed om at tage den nye sikkerhedspolitiske situation seriøst, er det som beskrevet ovenfor grundlæggende formen for samarbejdet, der er uenighed om: Kan og skal det i den lidt fjernere fremtid placeres indenfor EU, eller vil det fortsat være nødvendigt at trække veksler på NATO? For at blive klogere på perspektiverne i den debat, og om det overhovedet er muligt i EU’s nuværende form at udvikle et forsvarssamarbejde med noget a la NATO’s helt fundamentale artikel 5, er det oplagt at se nærmere på Lissabon-traktaten. Traktaten indeholder nemlig to artikler, der på hver sin vis helt eksplicit forholder sig til en slags intern solidaritet i tilfælde af et angreb.
Artikel 42.7: Bestemmelse om gensidigt forsvar
Artikel 42.7, bestemmelsen om gensidigt forsvar, er nok det klareste eksempel på en form for musketered. I artiklen har EU med vanlig sans for konstruktiv flertydighed på særligt sensitive områder formuleret noget a la NATO’s artikel 5 – men også en form for kattelem. I artiklen fastlægges det, at ”hvis en medlemsstat udsættes for et væbnet angreb på sit område, skal de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 51 i De Forenede Nationers pagt yde den pågældende medlemsstat al den hjælp og bistand, der ligger inden for deres formåen”.
Mens den formulering måske umiddelbart udtrykker en høj grad af gensidig forpligtelse, lægger formuleringen ”inden for deres formåen” dog også op til, at det faktisk er op til det enkelte medlemsland selv at vurdere, hvorvidt der skal være tale om militærassistance eller civil hjælp. Flertydigheden forstærkes markant af den efterfølgende tilføjelse, der fastslår, at artikel 42.7 ikke ”berører den særlige karakter af visse medlemsstaters sikkerheds- og forsvarspolitik.” Her henvises til medlemslande som for eksempel Irland, Malta og Cypern, der alle er neutrale og dermed fritaget fra at skulle bidrage.
Den eneste gang artiklen er blevet aktiveret, er af Frankrig tilbage i 2015. Frankrig valgte nemlig efter angrebet i Paris i november 2015 på bl.a. spillestedet Bataclan at aktivere artikel 42.7 og ikke NATO’s artikel 5. Rent teknisk blev artiklen udløst af Frankrig og Francois Hollande, hvorefter EU’s forsvarsministre i Rådet godkendte den enstemmigt. Den daværende præsident Francois Hollande opfordrede dengang de andre EU-medlemslande til at bistå Frankrig i kampen imod IS, som Hollande betegnede som ”ikke blot Frankrigs, men hele Europas fjende”.
Herefter var det op til de andre medlemslande selv at afgøre, om der skulle bidrages med logistik, efterretningsoplysninger eller militær støtte. Erfaringerne med aktiveringen af artiklen viste samtidig, at der i højere grad var tale om en mellemstatslig løsning: Det var med andre ord ikke Bruxelles, men Paris der ledte koordineringen. Som følge af artiklens uforpligtende natur, manglende erfaringer fra tidligere og den flade organisering opstod der relativ stor usikkerhed omkring graden af involvering blandt EU-medlemslandene: Mens Storbritannien umiddelbart reagerede velvilligt, reagerede bl.a. Tyskland, Spanien og Italien med forbehold overfor påkaldelsen af oversøisk militær assistance.
Artikel 222: EU’s solidaritetsbestemmelse
Som reaktion på terrorangrebet var EU’s anden mekanisme, artikel 222 eller solidaritetsbestemmelsen, også på franskmændenes bord. Netop den bestemmelse havde på sin vis måske også været den mest velegnede, idet den er formuleret specifikt som en mulig reaktion på et ”terrorangreb, eller natur- og menneskeskabt katastrofe”. Bestemmelsen kom for første gang på tale efter terrorangrebet på World Trade Center i 2001 og Madrid i 2004. Her opstod der blandt medlemslandene en interesse i at formulere en pendant til NATO, som kunne aktiveres i tilfælde af lignende krisesituationer. Artiklen blev således formuleret i 2000’erne og bærer derfor præg af den tids trusselsbillede med fokus på naturkatastrofer og terrortrusler – og ikke territorialforsvar. Artikel 222, EU’s solidaritetsbestemmelse, er dog tænkt som en sidste udvej og kræver, at medlemslandets egne ressourcer skal være helt udtømte, samt at den efterfølgende intervention kun må implementeres indenfor medlemslandets grænser.
Idet Frankrig efter terrorangrebet opfordrede de andre medlemslande til at bidrage ved også at slutte sig til kampen mod IS i Mellemøsten, udelukkede det derfor brugen af solidaritetsbestemmelsen. Derfor valgte Frankrig at aktivere 42.7 i stedet for. Med den følger der nemlig et mandat til at koordinere oversøiske missioner, som det dog er op til medlemslandene selv at vurdere graden af involvering i. Artikel 222 er endnu aldrig blevet aktiveret, idet EU ved krisesituationer i stedet med succes har brugt sine andre institutioner til som f.eks. Rådets ”Integrated Political Crisis Response” (IPCR) og Kommissionens ”Civil Protection Mechanism” (CPM).
EU og de andre: Et uformelt forsvarssamarbejde
Selvom den igangværende debat om EU’s egne forsvarskapacitet i henhold til artiklerne i Lissabon-traktaten kan virke en smule abstrakt, berør den ikke desto mindre en detalje, der med tiden kan vise sig at blive vigtig: For eksempel om det vil blive nødvendigt med en traktatændring, som – bestemt ikke uden debat – vil reducere medlemslandenes suverænitet på EU’s forsvars- og sikkerhedspolitiske område (CSDP). Artiklerne 222 og 42.7 er nemlig formuleret i henhold til den måde, som EU generelt træffer sine beslutninger på området, hvilket er med enstemmighed – og ikke flertalsafgørelser – i Rådet. Det dækkes yderligere op af, at EU’s platform for samarbejde på området, Permanent Structured Cooperation (PESCO) nok har en målsætning om yderligere operationel integration, men at den ambition er funderet på egeninteresse og frivillighed blandt medlemslandene.
Derfor må konklusionen være: NATO eller ej – der er meget, der peger på, at EU i fremtiden må forlade sig på medlemslandenes frivillighed. Indenfor rammerne af Lissabon-traktaten kan der i et meget lille omfang være tale om oprettelsen af en central operationel struktur med base i EU og Bruxelles, uden at der skal ændres i traktaten. En sådan vurdering afspejles på mange måder også af, at det netop er i en form for uformelt samarbejde, ”coalition of the willing”, at man har taget de første skridt til et tættere forsvarssamarbejde, og at man i stor udstrækning stadig holder døren åben for NATO samt USA.
Koalitionen, der består af lande både inden- og udenfor EU og NATO, har nemlig på ganske interessant vis nemlig gjort brug af både EU, NATO og ekstra-institutionelle rammer for at komme nærmere en løsning på det absolut mest presserende spørgsmål, nemlig en sikkerhedsgaranti til Ukraine. I praksis har det betydet, at frontløberne i koalitionen er blandt to af Europas stærkeste militærmagter, Frankrig og Storbritannien. Mens de to lande har markeret sig som de mest villige blandt de villige, står koalitionens andre partnere i forskellige grader mere i baggrunden – dog med udtalt støtte til projektet. En sådan opstilling med front- og medløbere kan måske vise sig at blive et retvisende billede på EU’s forsvarssamarbejde i fremtiden.
