EU-MEDLEMSKAB | Sidste forår anbefalede EU-Kommissionen, at man burde indlede optagelsesforhandlinger med Albanien og Nordmakedonien, men beslutningen blev blokeret af Frankrig, Holland og Danmark i fællesskab. Det talte vi med en række centrale Balkan-NGO’er om, da de i februar besøgte DEO’s kontorer i København. En måned senere, den 24. marts, gav EU’s udenrigs- og Europaministre endeligt deres politiske samtykke til at indlede optagelsesforhandlinger med de to lande. I mellemtiden havde Kommissionen etableret en helt ny optagelsesmetodologi.
Frankrig, Danmark og Hollands veto i foråret 2019 byggede på en forsimplet debat, hvis man spørger repræsentanterne for de seks tænketanke, der besøgte DEO’s kontor i København den 24. februar i år. I følge dem, som repræsenterede et hver af de seks nuværende Balkan-ansøgerlande, fokuserede debatten kun på de problemer, der kan opstå ved en for hurtig optagelse i unionen og især på erfaringerne med, at det er meget svært for EU at gennemtvinge reformer overfor et land, der allerede er blevet medlem i unionen.
Imens blev betydningen af forhandlingsprocessen stærkt underspillet på trods af den udbredte opfattelse blandt civilsamfundsaktørerne og en del af befolkningen på Balkan, at når det kommer til retsstatsreformer og bekæmpelse af korruption, er selve optagelsesprocessen ekstremt vigtig, lige så vigtig som selve medlemskabet.
Det er nemlig under optagelsesforhandlingerne, at civilsamfundsorganisationerne bedst kan sætte konkrete problemer på dagsorden i ansøgerlandene, fortalte Dina Bajramspahić fra den montenegrinske tænketank Institut Alternativa til sekretariatsleder Rasmus Nørlem Sørensen og analytiker Zlatko Jovanovic, som tog imod de besøgende tænketanke på DEO’s vegne.
Gjergji Vurmo fra Institute for Democracy and Mediation i Tirana udtrykte ved samme lejlighed sin utilfredshed med manglende anerkendelse af fremskridt i landene og påpegede, at det til tider kan virke som om, Frankrig, Holland og Danmark straffer Albanien og Nordmakedonien for den fejl, EU begik, ved at lade Rumænien komme for hurtigt i unionen i 2007.
Kritikken skulle ikke forstås som et ønske om at slække på optagelseskravene, understregede Sena Marić fra den Beograd-baserede European Policy Centre. Tværtimod: Set fra civilsamfundets perspektiv er den strikse forhandlingsproces yderst ønskeligt, idet den fungerer som et middel til at gennemtvinge de nødvendige retsstatsreformer og komme korruptionen til livs.
Ny optagelsesmetodik
Efter blokeringen var der udbredt diskussion blandt EU’s medlemslande om selve udvidelsesprocessens form; om Albanien og Nordmakedonien skulle skilles fra hinanden, så Nordmakedonien kunne gå forrest i forhandlingerne, eller om hele optagelsesproceduren skulle ændres. I februar i år valgte kommissionen den sidste løsning.
Den nye optagelsesmetodologi går ud på at øge politisk styring og overvågning af den reformproces, som ansøgerlandene skal igennem for at kunne blive medlemmer. Dermed håber man på hurtigere at kunne reagere, hvis der opstår problemer undervejs. Til gengæld vil EU fremover også bedre kunne anerkende de umiddelbare fremskridt.
For at gøre styringen nemmere har Kommissionen udpeget retsstatsprincippet, administrationsreform og økonomisk udvikling som tre grundlæggende reformområder. På baggrund af udvikling inden for disse parametre vil kommissionen fremover evaluere fremskridtet i processen, hvilket altså tilsammen skulle være nok til at løse op for processen igen.
Bumlet historik
Hele processen har været præget af langsomme fremskridt, bump på vejen og mangeårig stilstand, der strækker sig helt tilbage til topmødet i Thessaloniki i 2003. Her fik Balkanlandene, som EU-journalisten Staffan Dahllöf formulerer det, et slags halvt løfte om et ’europæisk perspektiv’ i deres fremtidige forhold til EU, samtidigt med at kravene til EU-medlemskab blev skærpet.
Ud over det krav om opfyldelse af Københavnerkriterierne, som i 1990’erne blev stillet til de tidligere østlande, skulle Balkanlandene også indgå samarbejde med Det Internationale Krigsforbrydertribunal for det tidligere Jugoslavien (ICTY) samt sikre indgåelsen af forskellige samarbejdsaftaler med EU. Men udførelsen af disse punkter skulle ikke kun vedtages formelt, som det var tilfælde med de tidligere østlande: For at komme tættere på medlemskabet skulle Balkanlandene også effektivt og konkret implementere de indgåede aftaler.
Landenes EU-medlemskab blev bragt op igen under topmødet i den bulgarske hovedstad, Sofia, i maj 2018. Her udarbejdedes en prioriteret dagsorden, hvis opfyldelse muligvis kunne føre til optagelsesforhandlinger og endda optagelse af nogle af landene. I den forbindelse luftedes både en mulighed for optagelse af Serbien og Montenegro – to kandidatlande, som EU allerede havde indledt forhandlinger med – og en mulighed for at indlede forhandlinger med to andre kandidatlande – Albanien og Nordmakedonien, der dengang stadig hed Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien.
Kortvarig optimisme
Året efter og med begrundelse i de årlige rapporter om den samfundsmæssige og økonomiske udvikling i disse to lande anbefalede Europa-Kommissionen i 2019, at EU indledte optagelsesforhandlinger. Kommissionen roste landene for at have gennemført en række vigtige reformer på retsstatsområdet. Albanien blev desuden rost for at have gjort fremskridt i bekæmpelsen af korruption, for en intensiveret indsats i kampen mod organiseret kriminalitet og for at sikre statsinstitutionernes uafhængighed.
Nordmakedonien pristes ikke mindst for landets navneændring til Republikken Nordmakedonien, et stort og afgørende kompromis, der løste en langvarig strid om brugen af navnet Makedonien med Grækenland. I forlængelse deraf blev landet anerkendt som en model for positiv politisk styring i regionen. Det skete, fordi den socialdemokratiske regering, der kom til magten i 2017, brød med den tidligere nationalkonservative regerings praksis med politisering af både interne etniske (makedonsk-albanske) forhold og forholdet til nabolandet Grækenland. Endeligt blev landet rost for fremskridt i håndhævelsen af retsstatsprincipper samt forbedringerne i forhold til pressefriheden – et område, som det ellers tidligere har stået meget svagt på.
Rapporternes generelle indtryk var således, at landene ikke kun var blevet forhandlingsparate, men også næsten havde indhentet de hidtidige frontløbere i EU-optagelsesprocessen, Serbien og Montenegro. Det gjorde albanerne og nordmakedonerne forhåbningsfulde, men til deres store skuffelse blev landene ikke indstillet til at påbegynde forhandlinger af Rådet for Den Europæiske Union. Beslutningen blev udskudt på grund af intern uenighed imellem medlemslandene, og det var især Frankrig, Holland og Danmark, der stillede sig imod.
Kroatien sætter kursen
Men efter den ændrede optagelsesmetodologi gav EU’s udenrigs- og Europaministre altså den 24. marts deres politiske samtykke til at indlede optagelsesforhandlinger med Albanien og Nordmakedonien på en videokonference mellem Europa-ministre, ledet af Kroatiens Europaminister Andreja Metelko-Zgombić.
Det er ikke tilfældigt, at dette sker under det kroatiske EU-formandskab. Det er første gang, at Kroatien er formandsland for EU-Rådet – en rolle, som ikke kun indebærer ansvaret for Rådets udførelse af lovgivningsprocedurer og organisering af møder. Formandslandet har også en enestående mulighed for at sætte agendaer på dagsorden – herunder landets særlige regionale interesser – og derigennem vise sine forhandlings- og lederskabsevner.
Kroatien planlagde fra start et særligt ”Vestbalkan-topmøde”. Her skulle strategien for de næste mange år i Balkanudvidelsen fastlægges. Det fransk-hollandsk-danske samtykke til at indlede optagelsesforhandlingerne under den nye optagelsesmetodik bør ses i dette perspektiv.
Foreløbigt er det kun Albanien og Nordmakedonien, der er underlagt den nye metodologi. Serbien og Montenegro kan frivilligt tilslutte sig, men er ikke tvunget til det. Fordelen ved at tilslutte sig er, at det er nemmere at måle fremskridt under den nye optagelsesprocedure. Så hvis Serbien og Montenegro vælger ikke at tilslutte sig, vil Albanien og Nordmakedonien hurtigt kunne fremstå som værende længere i optagelsesprocessen.
Indlægget er en redigeret version af artiklen “Balkanudvidelse genaktualiseret” af Zlatko Jovanovic, publiceret af Magasinet rØST.
