I to artikler giver DEO et indblik i bulgarsk politik, korruption og retssystem samt dets forvikling med EU-politik og -finansiering på et tidspunkt, hvor både EU’s geopolitik og korruptionsindsats i Østeuropa er under pres. I denne første artikel går vi til bunds i det politiserede bulgarske retssystem, dets nytte som ofte anvendt instrument for magthaverne, ligesom vi også stiller skarpt på EU’s rolle for de manglende reformer og korruptionsopgør efter Bulgariens medlemskab af Unionen tilbage i 2007.
I: Opgør med politiseret retssystem
Mens både Bulgariens befolkning og parlamentspolitikere er som kløvet i to lige store lejre, nødsager tilstandene i landets Parlament borgerne til for fjerde gang på 18 måneder at gå til stemmeurnerne ved endnu et parlamentsvalg i oktober. Det skyldes, at den afgående reform- og antikorruptions-koalition, der blev valgt i slipstrømmen af de store folkelige protester og demonstrationer i 2020 og 2021, undergik et bemærkelsesværdigt sammenbrud i midten af juni.
Konsekvenserne af sammenbruddet og det forestående parlamentsvalg kan dog vise sig at være vidtrækkende og skelsættende; både for hvad angår vigtige retsreformer, bekæmpelsen af korruption og ikke mindst landets geopolitiske positionering – et særligt vigtigt emne efter Ruslands invasion af Ukraine.
Alt imens har EU’s nye antikorruptionsmyndighed, EPPO, anført af den berømte og berygtede rumænske anklager Laura Kövesi, indledt en større efterforskning af mindst 120 sager vedrørende omfattende svindel med EU-midler i Bulgarien. Kövesi har i offentligheden udpeget bekæmpelsen af korruption i netop Bulgarien som sin første målsætning.
I de bulgarske medier spekuleres der i, at svindelsagerne kan implicere store dele af de højeste lag i det politiske etablissement. Bulgarien står kort sagt ved endnu en skillevej, der med det politiske klima i parlamentet in mente dog muligvis kan vise sig at være blind. For det ligner umiddelbart ikke, at et parlamentsvalgs kortblanding ville kunne løse uenighederne i det polariserede parlament.
Men hvad er baggrunden for de seneste par års intense politiske splittelse i landet? Hvilke emner og problemer var med til at antænde demonstrationerne i sommeren 2020 og 2021, hvor det anslås, at over 400.000 borgere landet deltog – de største i landet siden starten af 1990’erne? DEO bringer i artiklen en analyse af konteksten for de seneste par års politiske uroligheder i landet.
Protester, protestpartier og antikorruptionsdagsorden
Tredje gang skulle vise sig at være lykkens gang, da bulgarerne i november 2021 stemte til endnu et parlamentsvalg. Valgdeltagelsen på 38% var den laveste målt det år, da et helt års udmattende valgkamp uden resultater tydeligvis havde tæret på befolkningen.
Partiet Vi fortsætter forandringen (PP) fik ved parlamentsvalget – partiets første – 25% af stemmerne og 67 mandater i Parlamentet. Som det største parti fik de dermed førstemandat til at sammensætte den nu opløste koalition på fire partier, herunder de to andre reform- og protestpartier Demokratisk Bulgarien (DB) og Der findes sådan et folk (ITN) samt det etablerede Bulgarske Socialistparti (BSP).
Partierne DB og ITN førte oprindeligt an under demonstrationerne og fik flotte resultater tidligere på året – dog ikke nok til at sammensætte en flertalsregering udenom de etablerede partier – og mistede efter flere rodede forløb pusten samt den oprindeligt solide opbakning i befolkningen. På tværs af deres vidt forskellige partiprogrammer var det eneste fælles for de tre nye partier grundlæggende, at de var nye og dybt afhængige af hinandens mandater for at finde et flertal udenom de to etablerede og korruptionsmistænkte partier Borgere for europæisk udvikling af Bulgarien (GERB) og Bevægelse for rettigheder og frihed (DPS).
Da protesterne fandt sted, var Bulgarien placeret som nummer 78 ud af 180 på Transparency Internationals korruptionsindeks – det absolut dårligst placerede land i EU – på niveau med bl.a. Colombia og Belarus. Der var ligeledes ringe kår for medierne med en 112. plads ud af 180 stater – igen det dårligst rangerede EU-land – på niveau med eksempelvis Brasilien og Guatemala. Et konservativt skøn vurderer desuden, at mindst 10-15% af EU-midlerne i landet røg i de forkerte hænder i 2020, hvilket svarer til mindst 2% af landets BNP, mens 22% af Bulgariens befolkning samtidig lever under fattigdomsgrænsen i landet, altså for ca. 1.375 kroner eller mindre om måneden.
De vedvarende sociale problemer, sager om politisk og økonomisk korruption samt forfølgelse og undertrykkelse af landets frie presse kædes i stort omfang sammen med de to tidligere regeringspartier GERB og DPS årtilange dominans i perioden fra 2009 til 2021. Derfor kunne den nye regeringskoalition deres ideologiske uenigheder til trods først og fremmest blive enige om at fokusere på et opgør med et gennempolitiseret retssystem, som er med til at støtte det omfattende klientilistiske apparat i det politiske etablissement, der menes at være centreret omkring tidligere premierminister Boyko Borissov fra GERB og mediemogulen og parlamentsmedlem fra DPS, Delyan Peevski.
Den første skalp?
Allerede fire måneder efter parlamentsvalget, den 17. marts 2022, tydede det på, at regeringen kunne realisere en af sine vigtigste målsætninger i genetableringen af befolkningens tillid til det politiske system: Den tidligere premierminister Boiko Borissov (GERB), om hvem der i årevis er sviret rygter om korruption blev anholdt i sit hjem. Sammen med to partikollegaer blev han ført ned på politistationen på en arrestordre, der ganske kontroversielt blev udstedt af premierminister Kiril Petkov (PP) og den magtfulde indenrigsminister Boiko Rashkov. Senere på aftenen udtalte Kiril Petkov sig utvetydigt, i hvad der retrospektivt nu nok ligner hybris, da han på landsdækkende TV meddelte, hvordan anholdelsen signalerede nye tilstande i landet, og at “ingen i Bulgarien fremover ville være hævet over loven”.
Det efterfølgende hændelsesforløb på politistationen viste imidlertid med al tydelighed, at der stadig er personer i Bulgarien, der reelt set er hævede over loven. I hvad der udviklede sig til en total farce, der giver et billede af det fastfrosne opgør, der udspiller sig i konflikten mellem landets institutioner, foretog den lokale politimyndighed i Bulgariens hovedstad Sofia sig absolut intet med de tre tilbageholdte. Mappen og dokumenterne med de specifikke anklager blev på strenge ordrer fra den magtfulde statsanklager Ivan Geshev faktisk ikke engang åbnet. Efter 24 timers passivitet fra den lokale politimyndigheds side, var de tre derefter frie til at forlade politistationen, da der ikke var blevet rejst nogen formel sigtelse mod dem.
Ved sin løsladelse beklagede Borissov sig til medierne om, hvordan han i løbet af natten havde følt sig hensat til kommunisternes voldelige udrensning af landets politiske elite i 1945. Mens Borissovs politiske modstandere natten forinden havde fejret, at den tidligere så suveræne premierminister nu var endeligt detroniseret, måtte de håbefulde sammen med regeringskoalitionen erkende, at kampen imod det omfattende og indviklede netværk af korruption i Bulgarien selv tegner til at blive så meget mere kompliceret.
Som ph.d. i jura med speciale i menneskerettigheder og ekspert i bulgarske retsforhold, Radosveta Vassileva, bemærker med henvisning til Ungarn og Polen, udnyttes det bulgarske retssystem på lignende vis af magthaverne i et politisk øjemed. Den eneste opbyggelige lektie fra den nat i marts er derfor ifølge flere bulgarske eksperter, at et forestående opgør først kan lykkes ved en fundamental omkalfatring af det ekstremt politiserede retssystem ledt af Ivan Geshev, der aktivt modarbejdede påbegyndelsen af en retsproces imod Boiko Borissov selvsamme nat.
Politiseret og magtfuld retsmyndighed
En af årsagerne til den nuværende misere i retssystemet skal findes i, at man efter murens fald ikke reformerede det bulgarske retssystem. Man bevarede derimod et meget hierarkisk og politisk letpåvirkeligt system, der efter sovjetisk forbillede blev implementeret i 1947. Det består af et politisk valgt Suverænt Juridisk Råd (Vizhe sedeben sevet) med 25 medlemmer og en suveræn statsanklager som leder for rådet. Rådet blev i 2015 delt i to kamre bestående af henholdsvis anklagere og dommere, da Borissov-regeringen på EU-Kommissionens anbefaling forsøgte at indskrænke statsanklagerens magt over afgørelser i dommer-kamret. Reformerne betegnes dog grundlæggende som kosmetiske og utilstrækkelige af eksperter på området, idet det stadig bevarer den meget vertikale struktur med en særdeles suveræn statsanklager som øverste leder såvel som muligheden for tæt politisk styring af selve Rådet.
Rådet ledes af en magtfuld statsanklager, der nomineres af sin forgænger, den afgående statsanklager. Mens en flertalsafgørelse i Rådet efterfølgende skal godkende nomineringen, betragtes det som afgjort på forhånd, da den siddende regering faktisk har en direkte indflydelse på sammensætningen af Rådets medlemmer: Det regerende flertal i Parlamentet udpeger 11 af rådets medlemmer (fem anklagere og seks dommere).
Statsanklageren garanteres sammen med dommerne i Forvaltningsdomstolen og Appeldomstolen, som rådet og anklageren også udnævner, en plads hver. Fem medlemmer (fire anklagere og en efterforsker) udpeges derefter af selvsamme statsanklager, mens det samlede råd – der som nævnt er udvalgt dels politisk af det regerende flertal i parlamentet, dels af stanklageren selv – udpeger de resterende seks anklagere.
Som følge af sammensætningen er statsanklageren, så længe denne naturligvis agerer i tandem med den siddende regerings målsætninger, altid sikret et flertal i både anklager-kamret såvel som det samlede Råd. Dermed har den siddende regering en overordentlig stor indflydelse, både for hvad angår Rådets sammensætning samt for valget af den øverste leder i det bulgarske retssystem. Når dette system først er iværksat, er det desuden i praksis selvstyrende: Statsanklageren kan som nævnt være ganske tryg ved sit eftermæle, da denne med al forsigtighed kan nominere en sikker loyal kandidat som næste statsanklager.
Magten er som nævnt ganske vertikal og centreret om statsanklageren. Denne fungerer suverænt som leder for det to-delte kammersystem, der udgør det Øverste Juridiske Råd. Med sin egen stemme samt sine fem udpegede medlemmer i anklager-kamret, er denne sikret et flertal i beslutninger angående igangsættelse af retssager samt ansættelser, fyringer og disciplineringer i anklagerstanden, ligesom statsanklageren med Parlamentets udpegning af medlemmerne i det andet kammer, dommer-myndigheden, også dér er garanteret loyalitet.
Statsanklagerens kompetence til at udpege og afskedige anklagere er i flere tilfælde foregået uden hensyn til faglig merit overhovedet. Uafhængige medier i landet har derimod afsløret omfattende korruption og klientilisme i systemet, hvor politisk loyalitet har været udslagsgivende for ansættelser af bestemte anklagere. Ligeledes har flere lækager fra telefonsamtaler vist, hvordan statsanklageren udøver en tæt styring i fordelingen af retssager, så de går til bestemte dommere. Desuden er flere dommere også blevet presset til bestemte kendelser. Ulykkeligvis kan hverken statsanklagerens eller Rådets ageren, som det jævnligt har vist sig på det seneste, granskes af en anden uvildig instans, idet det strider imod landets forfatning. Der er altså et grundlæggende fravær af det “checks and balances”, som er så essentielt for en velfungerende retsstat. I praksis er statsanklagerens beslutninger dermed endelige.
Skandaleombruste og suveræne statsanklagere
Statanklageren kan således agere uhæmmet og suverænt, hvilket kompliceres og forværres af den kendsgerning, at den politiske indflydelse i Rådets sammensætning gør det samlede råd velegnet til politisk udnyttelse. Netop dette har ifølge flere eksperter og NGO’ere været et gennemgående problem i landet efter murens fald. Magtens deling mellem den dømmende og lovgivende magt er altså ikke blot som noget undtagelsesvist under pres i Bulgarien i disse år. Som flere eksperter bemærker, blev retsstaten i Bulgarien i realiteten aldrig etableret. I modsætning til eksempelvis Polen eller Ungarn hvor retsvilkårerne over det sidste årti har forværret sig fra et ganske godt udgangspunkt, er de kritiske tilstande i Bulgarien faktisk ikke nogen nyhed.
De manglende reformer er derfor jævnligt blevet debatteret offentligt, men de forskellige magthavere kaperede aldrig en reformering af systemet. Både i 1990’erne og 2000’erne har der været flere opsigtsvækkende sager med de siddende statsanklagere; eksempelvis Nikola Filchev (1999-2006), der var involveret i sager om afpresninger, og som i visse kredse sågar kædes sammen med mordet på en højrøstet og kritisk advokat. Faktisk var situationen så slem i landet, at Bulgarien i 2007 ikke levede op til EU’s kriterier for medlemskab, hvilket naturligvis også var kendt på EU’s kontorer. Men frem for at afvente forbedringer og derefter acceptere landet som medlem, valgte EU-Kommissionen det, der bør betegnes som den optimistiske løsning: Bulgarien – og Rumænien som var i samme situation – fik hver og især et betinget medlemskab. Det var afhængigt af, at de to lande løbende kunne fremvise forbedringer på seks kerneområder: Juridisk uafhængighed, retstilstand, vedholdende retslige forbedringer, bekæmpelse af politisk korruption, bekæmpelse af daglig korruption samt et opgør med den omfattende organiserede kriminalitet.
Rapporter uden mål
Rapporterne Coorporation and Verification Mechanism (CVM), der blev udarbejdet af EU-Kommissionen, og som nøgternt skulle dokumentere forhindringerne for dermed at give et politisk incitament til vedholdende forbedringer, var tiltænkt en nøglerolle. De skulle holde de to nye medlemsstater til ilden. Da rapporterne imidlertid viste sig at mangle både nøgternhed og effekt, idet de blot fungerede vejledende, og Kommissionen ikke sanktionerede på baggrund af dem, blev det imidlertid til en beroligende kendsgerning for Borissov, at Bulgariens medlemskab nu i praksis var ubetinget.
Kommissionens konkrete anbefalinger i rapporterne har endda vist sig at forværre vilkårene. I den første CVM-rapport fra juli 2009 anbefalede Kommissionen, at Bulgarien etablerede særligt specialiserede myndigheder til retsforfølgelse af korruption og organiseret kriminalitet. Under Boiko Borissovs første regeringsperiode (2009-2013) blev to myndigheder etableret, Den særlige straffedomstol (Spetsialisiren nakazatelen sud), samt Den særlige statsanklagers afdeling (Spetsprokuratura) – sidstnævnte som en parallel øverste myndighed med lige så stor suverænitet som statsanklageren. Begge blev oprettet i 2011 til stor kritik fra uafhængige dommere, oppositionspolitikere og NGO’er i landet.
For selvom en specialiseret myndighed med fokus på at bekæmpe den omfattende korruption i landet umiddelbart er en god ide og tidligere har vist sig effektiv i EU-lande som eksempelvis Spanien og Slovakiet, påpeger Radosveta Vassileva, at EU i denne situation har forregnet sig. Da Bulgarien på dette tidspunkt ikke havde foretaget et opgør med den i forvejen omfattende korruption og det politiske misbrug af retssystemet, kunne den nye myndighed let udnyttes. Radosveta Vassileva fortæller, hvordan netop denne særlige domstol er blevet brugt til at konfiskere ejendele, offentliggøre sigtelser på nationale medier, før pågældende fik officiel besked, eller sågar frihedsberøve personer ved udokumenteret mistanke. Alt sammen med en stærk legitimitet i kraft af opbakningen fra EU-Kommissionen.
Endeligt var en juridisk reform fra 2017 ifølge flere eksperter endnu et farligt skridt i en faktisk afvikling af retstilstanden i landet, da den gjorde op med formodningen om uskyld og muliggjorde proces og efterforskning rettet imod en bestemt person eller virksomhed uden, at der på noget tidspunkt skulle rejses formel tiltale. Mistanken kunne desuden strækkes i det uendelige med en begrundelse om, at den indledende efterforskning ikke var afsluttet. Dermed kunne den mistænkte, hvis de pågældende øverste anklagere fandt det nødvendigt, varetægtsfængsles på ubestemt tid.
Manglende kritik fra EU-Kommissionen
Samtidig viste rapporterne, der udarbejdes af Kommissionen – i modstrid med flere NGO’eres og eksperters analyser – gang på gang et andet billede af retstilstanden i landet; de få kritiske bemærkninger blev klart overskygget af rosenrøde og optimistiske konklusioner. I 2012, efter etableringen af de nævnte kritiserede specialiserede myndigheder, bemærkede EU-Kommissionen, at Bulgarien nu tog et stort skridt i den rigtige retning i kampen mod organiseret kriminalitet. Nogle år senere, på trods af at landet allerede på det tidspunkt var indhyllet i flere skandaler, der implicerede de specialiserede myndigheder såvel som statsanklageren, beskrev Kommissionen i rapporten fra 2017, at de grundlæggende var tilfredse med udviklingen i landet.
Det kulminerede i, at Kommissionen i 2018 valgte at afslutte CVM-afrapporteringen; Bulgarien var nu kommet i mål, vurderedes det. Dette på trods af den føromtalte nylige reformering af retssystemet, der gav statsanklageren og de særlige domstole endnu flere beføjelser og samtidigt indskrænkede den enkelte borgers retssikkerhed. Samme år viste NGO’en Transparency Internationals årlige korruptionsopgørelse for 2017, at Bulgarien det pågældende år lå på en 77. plads ud af 180 med en pointscore på 42. Det vil sige, at der ingen nævneværdige forbedringer var at spore, da landet nu fik samme pointscore og mere eller mindre den samme position som i 2008, da det blev medlem af EU.
EU mellem demokratisikring og realpolitik
Men hvorfor har EU tilsyneladende forbigået de nævnte sager og kendsgerninger, der peger på, at Borissov faktisk ikke har forbedret de seks punkter i løbet af det årti, hans parti GERB sammen med et væld af andre partier sad ved magten? Det ville, ifølge flere eksperter, være naivt at tro, at EU ikke har fulgt med i situationen i landet, der er blevet rapporteret vidt og bredt om af flere NGO’er, uafhængige medier og eksperter. Som med de andre østeuropæiske lande er der i EU en strategi om et samspil mellem økonomisk integration og demokratistyrkelse i medlemslandene. Når Jean-Claude Junckers Kommission, ifølge flere eksperter, kan kritiseres for at have givet køb på dette, er det givetvis sket til fordel for en prioritering af visse realpolitiske hensyn. Borissovs parti GERB, der var det første parti til at opnå genvalg i landet efter murens fald, kom i slipstrømmen på en ganske urolig periode omkring årtusindeskiftet. Landet var indhyllet i enorm økonomisk og politisk ustabilitet samt mord på højtprofilerede politikere og stridende ledere i underverdenen, der jævnligt nåede avisernes forsider.
Borissovs anti-korruptionsagenda lignede derfor, fra et EU-perspektiv, også umiddelbart en forbedring fra 1990’ernes og 2000’ernes regeringsskifte og ustabile magtdynamikker. Under Borissov, hvor Bulgarien netop var blevet medlem af EU, formåede landet også at forbedre sine finanser, særligt den offentlige gæld blev reduceret. Den politiske situation i landet cementerede sig langsomt til det, der i Østeuropa jævnligt betegnes som stabilitokrati; et korrupt, men hvad der er vigtigere, en sikker geopolitisk allieret for EU. For Borissov gjorde det ofte klart, at landet knyttede sine politiske og økonomiske forbindelser til EU og Vesteuropa, og i mindre grad – medmindre det var strategisk og økonomisk fornuftigt – til Rusland. Et land som Bulgarien historisk set også har haft en særlig stærk kulturel og politisk tilknytning til.
På trods af Borissovs til tider kejtede optræden, grove bemærkninger og manglende engelskkundskaber, blev han dog hurtigt en tillidsfuld partner for EU’s ledere. Tidligere EU-Kommissionsformand Jean-Claude Juncker kaldte ham jævnligt sin “golden boy”, og leder af EPP (Det Europæiske Folkeparti) i Europa-Parlamentet, Manfred Weber, vurderede nøgternt, at Borissov rangerede blandt de største statsledere i Europa. Borissov tog imod opmærksomheden og var i stand til at navigere imellem de konservative og russofile tendenser i den bulgarske befolkning, når han var derhjemme, og samtidig være pro-europæer og økonomisk strammer under besøgene i Bruxelles.
Alt imens så de vesteuropæiske ledere igennem de hjemlige problemer, da Bulgarien var en vigtig allieret i et hav af ellers ustabile, og måske endda i vesteuropæisk optik, koleriske og uforudsigelige stater på Balkan. Borissov styrede Bulgarien igennem efterdønningerne fra finanskrisen og forpligtede sig uden brok til de stramme budgetter fra EU, ligesom han efterfølgende sikrede en prompte håndtering af flygtningepresset ved EU’s ydre grænser. Vigtigst af alt var der, i modsætning til Visegrad-landene, ikke den samme åbenlyse værdimæssige konflikt mellem Bulgarien og EU, selvom Borissov jævnligt samarbejdede og endda dannede regering med det ekstreme højre.
Beklageligvis, når regningen endeligt skal gøres op, tabte EU ifølge flere eksperter på grund af den manglende prioritering af de seks fokuspunkter, der skulle sikre en effektiv forbedring af landets retstilstand. Den manglende sanktionering, de positive tilnærmelser til Borissov fra europæiske regeringsledere og EU-politikere samt de grundlæggende positive konklusioner draget i CVM-rapporterne udgjorde en de facto legitimering af Borissovs over årtilange regeringsperiode, hvor retstilstand, demokrati og levevilkår undergik en stille stagnering og i en europæisk sammenhæng relativ forværring.
I næste artikel ser DEO nærmere på, hvordan Borissov brugte retssystemet i udmøntningen af det klientelistiske system, der er gået under navnet “Borissov-systemet”. Som led i denne strategi har EU også spillet en anden indirekte rolle, idet det mistænkes, at EU-midler i stor stil er blevet brugt til at belønne Borissovs loyale støtter. Her kommer den nye EU-myndighed EPPO ind i billedet, hvis fokusområde er efterforskning af korruptionssager med EU-midler. DEO undersøger i den næste artikel i den anledning den nye EU-myndighed EPPO, giver en profil af dens chef, den anerkendte anklager Laura Kövesis virke i Rumænien og vurderer, hvilken rolle hun og enheden kan komme til at spille i opgøret med både politisk og økonomisk korruption i Bulgarien og EU.
