EU-Parlamentet som lovgiver - Vælgerens håndbog i EU

Læs: Vælgerens håndbog i EU - kapitel 2 om EU-Parlamentet som lovgiver

19.03.2019

BOG. Har du ikke helt styr på det EU-Parlament, som du skal stemme til den 26. maj 2019? Her kan du læse kapitel 2 i bogen "Vælgerens håndbog i EU" - og få svar på, hvordan EU-Parlamentet fungerer som lovgivende magt i samarbejdet.

2. EU-PARLAMENTET SOM LOVGIVER

Helt tilbage fra den 30. marts 1962 har der eksisteret en parlamentarisk forsamling for det europæiske samarbejde, der har kaldt sig Europa-Parlamentet. I denne bog bruger vi gennemgående betegnelsen EU-Parlamentet eller blot Parlamentet for denne institution. Medlemmerne af dette parlament blev i de første mange år udpeget af medlemslandenes parlamenter, og de havde alle dobbeltmandater. De sad både i hjemlandets parlament og i Europa-Parlamentet.

Forsamlingen havde oprindeligt kun 142 medlemmer, men dette antal er vokset støt, efterhånden som flere lande kom med i samarbejdet, der i de første år blev kaldt Kul- og Stålunionen, siden EF og i dag EU. Siden 1979 er medlemmerne blev valgt ved direkte valg i medlemslandene.

EU-Parlamentet havde i mange år en meget begrænset magt og fungerede først og fremmest som en høringspart. Med hver traktatreform er Parlamentet blevet tildelt stadig mere indflydelse, og efter Lissabontraktaten trådte i kraft i 2009, skal næsten alle love godkendes i EU-Parlamentet, før de er endeligt vedtaget. Parlamentet er blevet et rigtigt parlament med stort set samme magt og indflydelse som Ministerrådet.

EU-Parlamentet mødes oftest i Bruxelles, hvor de fleste udvalgsmøder også afvikles. Men afstemningerne henlægges til det, der kaldes plenarforsamlingerne, som finder sted i Strasbourg 12 gange hvert år.

2.1 Partigrupperne i EU-Parlamentet

Af Jesper Vestermark Køber

De fleste danskere har en fornemmelse af, hvordan Folketinget arbejder, hvad politikerne står for, og hvilke partier de er med i. Men hvordan foregår EU-parlamentarikernes arbejde efter valget?

Når en vælger sætter sit kryds ved en dansk kandidat den 26. maj, er det formentlig i den overbevisning, at politikeren vil følge sit partis EU-politik. Under valgkampen til EU-Parlamentet præsenterer de danske partier deres politik på samme måde som ved folketingsvalgene. Det vil sige, at hvert parti lægger deres politik frem for vælgerne, der derefter kan tage stilling.

Men når de 14 danske parlamentarikere er valgt, organiserer de sig i partigrupper sammen med de i alt 705 medlemmer af EU-Parlamentet. Parlamentarikerne kaldes ofte i kort form for MEP’er (Medlemmer af Europa-Parlamentet). Grupperne fungerer lidt ligesom partierne i det danske Folketing, men med visse forskelle. Den største forskel er, at partigrupperne favner meget bredt holdningsmæssigt, og det betyder, at der i de fleste grupper er meget mindre partidisciplin, end vi kender det fra Folketinget. MEP’erne afviger i varierende grad fra deres gruppes stemmeanbefaling, når der skal trykkes på knappen ved plenarforsamlingerne i Strasbourg.

De otte grupper

I øjeblikket er der otte politiske grupper i Parlamentet, og de er nøglen til at forstå, hvordan EU-Parlamentet fungerer. Hvis en parlamentariker skal have indflydelse, taletid og opnå ordførerposter, er det nødvendigt at være med i en gruppe. Vi ved ikke på forhånd, hvordan partierne kommer til at danne grupper efter valget. Efter at de britiske mandater træder ud, vil flere grupper være tvunget til at redefinere sig selv. En ny magtfordeling i Parlamentet kan også give mulighed for dannelsen af helt nye grupper.

Grupperne i EU er først og fremmest dannet ud fra ideologiske forskelle, på samme måde som i det danske Folketing. Traditionelt har det været den store socialdemokratiske gruppe, S&D, og den endnu større kristendemokratiske gruppe, EPP, der har været de toneangivende i parlamentet.

Parlamentarikerne deler sig også efter deres holdning til EU. Der er således to konservative grupper, hvor den ene definerer sig som skeptisk over for unionen. Det Konservative Folkeparti sidder i den kristendemokratiske gruppe EPP, og Dansk Folkeparti er medlem af den anden mere EU-kritiske konservative gruppe ECR. Socialdemokratiets danske mandater er med i S&D, og SF’s Margrete Auken tilhører den grønne gruppe. Folkebevægelsen mod EU sidder i den EU-kritiske venstrefløjsgruppe GUE/NGL, hvor det er forventeligt, at Enhedslisten også vil placere sig, hvis de bliver valgt ind.

Selvom Det Radikale Venstre og Venstre ofte er på hver deres fløj i Folketinget, sidder deres EU-parlamentarikere i samme liberale ALDE-gruppe i Parlamentet. Da Jens Rohde skiftede parti fra Venstre til Det Radikale Venstre blev han således siddende i ALDE sammen med sin tidligere partifælle Morten Løkkegaard.

Der findes i dag to grupper uden danske MEP’er. EFDD-gruppen udgøres især af de britiske nationalister i UKIP og den italienske femstjernebevægelse. Det ekstreme højre har dannet ENL-gruppen, der som store medlemmer tæller det franske National Samling (tidligere: Front National) og italienske Lega Nord.

Indflydelse med brede kompromisser

Parlamentets arbejde er præget af brede kompromisser mellem grupperne. I kampen om at få indflydelse over for Kommissionen og Ministerrådet står Parlamentet stærkest, hvis der er bred opbakning til deres ændringsforslag til lovforslagene. Meget ofte er det de to store grupper, S&D og EPP, der finder sammen med varierende alliancepartnere og tegner Parlamentets linje i en given sag. Statistikken viser, at ALDE, ECR og De Grønne er de grupper derudover, der oftest er med i kompromiserne. Ved valget ser fløjpartierne ud til at blive styrket, mens særligt den socialdemokratiske gruppe går tilbage. Det kan ændre magtbalancen afgørende i det nye Parlament.

MEP’erne er ikke bundet af deres gruppes politiske indstillinger, og kan vælge at følge nationale interesser, eller deres hjemlige partiers særinteresser, frem for gruppens. Således har de store partier EPP og S&D været splittet omkring nogle af tidens helt centrale emner som flygtninge- og migrationsspørgsmålet.

Du kan finde en oversigt over partigrupperne og deres mandattal på EU-Parlamentets hjemmeside.

2.2 Valgforbund i Danmark

Af Rasmus Nørlem Sørensen

Som vælger i Danmark skal du være opmærksom på de valgforbund, som partierne har indgået. I et valgforbund deler man populært sagt stemmerne, så de ikke bliver spildt, hvis et parti i forbundet ikke opnår et mandat. Venstre, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti er i valgforbund. En stemme på et af de tre partier kan derfor sikre et mandat i enten den kristenkonservative EPP-gruppe, hvor De Konservative sidder, eller i den liberale ALDE-gruppe.

De Radikale sidder i ALDE-gruppen sammen med Venstre, men i Danmark er de i valgforbund med Alternativet. En stemme på Alternativet kan derfor havne hos De Radikale og omvendt. Alternativet har meldt ud, at de vil etablere en ny partigruppe, på basis af det europæiske parti Europæisk Forår, som de har været med til at stifte sammen med blandt andre den tidligere græske finansminister, Yanis Varoufakis.

Socialdemokraterne sidder i socialistgruppen S&D, men er i valgforbund med SF, der er medlem af gruppen De Grønne. Folkebevægelsen mod EU har indgået valgforbund med Enhedslisten. Begge partier har valgt venstrefløjsgruppen GUE/NGL, som Folkebevægelsen allerede er medlem af. Dansk Folkeparti, der sidder i den EU-kritiske konservative gruppe ECR, indgår ikke i et valgforbund.

2.3 Nye skillelinjer i Parlamentet efter valget

Af Jesper Vestermark Køber

Hvordan vil fremtidens europæiske parlament se ud? Det afgøres naturligvis først ved valgene til EU-Parlamentet i medlemslandene i maj. Der er dog grund til at tro, at valget vil afspejle det opbrud, hvor vælgerne flytter sig fra de traditionelle magtpartier og i højere grad stemmer på nye partier og fløjpartier.

Bagtæppet for opbruddet er det kaotiske forløb omkring Brexit, der præger diskussionerne om fremtiden, og den udbredte skepsis over for et tættere samarbejde i EU blandt de europæiske vælgere. Siden valget i 2014 er flygtningespørgsmålene blevet en væsentlig skillelinje i europæisk politik. Grupperne deler sig i tilhængere af en fælles europæisk migrationspolitik og modstanderne af immigration, der samtidig arbejder for, at flygtningespørgsmålet skal afgøres i medlemsstaterne og ikke i på EU-plan.

Vind i sejlene til EU-skeptikere

Ved det seneste valg vandt EU-skeptiske partier en større andel af Parlamentspladser end nogensinde før. I Frankrig blev Front National det største parti ved EU-valget, og i Danmark blev Dansk Folkeparti størst med hel fire pladser i Parlamentet. Det resultat betød, at hvert tredje medlem af Parlamentet arbejder for at minimere EU’s og Parlamentets magt. Samtidig presser de EU-skeptiske højrefløjspartier parlamentets største partier EPP og S&D på integrations- og velfærdsområdet.

Det er dog ikke altid, at antallet alene giver indflydelse. EU-skeptikerne er fordelt på flere forskellige grupper. En af dem er Parlamentets tredjestørste gruppe, ECR, hvor Dansk Folkeparti er medlem. Partierne i denne gruppe har internt meget forskellige prioriteter, hvilket har gjort det svært for dem at skabe resultater. Deres indflydelse i den femårige periode har været beskeden sammenlignet med ALDE-gruppen, der på trods af begrænset størrelse i højere grad har opnået indflydelse gennem væsentlige udvalgsposter.

Socialister og kristendemokrater dominerer

Det har siden de første direkte valg været Parlamentets to største grupper, den kristendemokratiske eller konservative (EPP) og den socialdemokratiske (S&D), der i store træk har delt magten. De seneste fem år har de tilsammen haft 53 procent af mandaterne bag sig. Dermed har de kunne begrænse de andre gruppers indflydelse, og de har kunnet sætte sig på vigtige poster blandt andet som Parlamentets formand.

I 2018 lagde den franske præsident, Emmanuel Macron, op til at melde sit parti En Marche ind i den liberale gruppe, ALDE. Baggrunden var den franske præsidents ønske om at stille med et slagkraftigt alternativ til kristendemokraterne og socialdemokraternes historiske dominans. Macron lancerede alliancen som et bolværk mod den voksende højrepopulisme, som han ser som sin hovedmodstander.

De massive gadeprotester i Frankrig fra ”De Gule Veste” har imidlertid kastet den franske præsident ud i et politisk stormvejr med konsekvenser for samarbejdet med ALDE. I skrivende stund genovervejer En Marche opbakningen til den EU-begejstrede liberale gruppe, og det er derfor uvist, om alliancen holder. Meget tyder på, at Macrons parti frem mod valget vil nedtone deres planer for styrkelse af EU-samarbejdet og i stedet prioritere temaer som ulighed, skatteunddragelse og velfærd, der i højere grad appellerer til de utilfredse franske vælgere.

Samtidig er de gamle partigrupper splittede internt. EPP valgte således på sin kongres at kritisere det nationalistiske ungarskemedlem af gruppe, partiet Fidesz, for ikke at følge resten af gruppens linje i forhold til fortolkningen af ”kristne værdier” og i flygtningespørgsmålet. De EU-kritiske konservative i ECR, hvor Dansk Folkeparti er medlem, står også overfor store beslutninger. Spørgsmålet er, hvilken vej gruppen går efter valget, når gruppens ledende britiske mandater forsvinder.

2.4 Europæiske partier

Af Rasmus Nørlem Sørensen

Der findes en række såkaldte europæiske partier. Det er ikke det samme som partigrupperne. Partigrupperne er arbejdsfællesskaber i EU-Parlamentet, der organiserer arbejdet med lovgivning, udvalgsmøder og den type opgaver, der i Danmark varetages af partierne i Folketinget.

De europæiske partier har ikke nogen formel rolle i EU-Parlamentet, men er sammenslutninger, der er dannet af politiske partier i de enkelte medlemslande. Partierne modtager støtte fra EU til deres arbejde, og de har også mulighed for at etablere partifonde, der kan arbejde med at promovere partiernes politik. Der er for indeværende 16 registrerede europæiske partier, der modtager støtte fra EU til deres arbejde.

De europæiske partier er ikke nødvendigvis bundet til de tidligere omtalte partigrupper, selvom en del af dem er. De to mest veletablerede partier er Party of European Socialists (PES) og European People’s Party (EPP), der hver er godkendt til at modtage over ti millioner euro i støtte i 2019. Den liberale ALDE-gruppes parti, den Grønne gruppes parti og det europæiske venstrefløjsparti har haft aktiviteter på fast basis siden 2004 og er fortsat aktive, dog med mindre beløb i omsætning end de to store partier. De øvrige partier er små og det er meget forskelligt, hvor aktive de er i praksis.

Partierne er mest kendt i Danmark fra sagerne omkring Dansk Folkepartis deltagelse i MELD og FELD, der henholdsvis var et parti og en støttefond. Begge er blevet lukket efter undersøgelsen om svindel blev iværksat.

Der er et par nye politiske bevægelser, der organiserer sig som såkaldte pan-europæiske partier. Altså partier der ikke er en sammenslutning af nationale partier, men som definerer sig som tværeuropæiske partier med fælles holdninger og fælles ledelse over grænserne. Det er især Volt-Europa og European Spring, der ser ud til at komme til at spille en rolle ved valget i år. Disse bevægelser ønsker at udfordre de traditionelle partigrupper med forskellige bud på større europæisk integration. Særligt European Spring, hvor danske Alternativet er med, har allerede inden valget præsenteret et omfattende fælles grundlag, de går til valg på, og de ligner dermed et egentligt politisk parti i modsætning til de sammensatte partigrupper.

2.5 Magten ligger i udvalgsarbejdet

Af Jesper Vestermark Køber

Det er især i udvalgsarbejdet, at din parlamentariker får indflydelse på europæisk lovgivning. EU-Parlamentet har 20 stående udvalg, 2 underudvalg og tre særlige udvalg. Udvalgene sammensættes ligesom i Folketinget efter partigruppernes størrelse. Formandsposten, rollen som udvalgskoordinator og ordførerposterne er særlig vigtige for at kunne opnå indflydelse. Det betyder, at politikerne efter valget i deres grupper kæmper om de indflydelsesrige poster i de vigtigste udvalg.

Posten som udvalgsformand giver meget stor indflydelse på lovarbejdet i EU. Formanden er ansvarlig for udvalgets møder, taler på udvalgets vegne i plenarsalen og deltager som oftest i de afgørende trepartsmøder, kaldet triloger, med Kommissionen og Ministerrådet. Du kan læse mere om trilogforhandlinger i kapitel 3.2.

De store landes MEP’er får som regel de fleste poster som formænd. Selvom de store partigrupper har aftaler, der tilgodeser partidelegationerne fra små lande, er 17 ud af 20 formandsposter besat af parlamentarikere fra de seks største lande. Det skyldes, at parlamentarikerne fra de største lande dominerer de største partier. For eksempel er der 32 tyske MEP’er, og kun Bendt Bendtsen (K) fra Danmark, ud af i alt 221 medlemmer af EPP-gruppen. De nye medlemslandes politikere har historisk også haft sværere ved at opnå de betydningsfulde poster, og parlamentarisk erfaring spiller en stor rolle ved udvælgelsen.

Udover formandsposten giver både koordinatorposten og rollen som ordfører, kaldet en rapporteur, mulighed for afgørende indflydelse. Hver partigruppe udpeger en koordinator for hvert af de 25 udvalg, der koordiner gruppens holdninger til udvalgets arbejde, og taler på gruppens vegne. Til hvert lovforslag udpeges desuden en ordfører, som følger forslaget gennem den politiske proces og deltager i de fleste afgørende forhandlinger.

Hvordan klarer de danske parlamentsmedlemmer sig?

Der er ingen danskere på de eftertragtede formandsposter, men på næstformandsposterne finder vi for eksempel Anders Vistisen (DF) og Morten Helveg Petersen (R). Endnu flere har haft koordinatorposter i løbet af den sidste valgperiode. Jens Rohde har koordinatorposten i udvalget for landbrug og udvikling af landdistrikter, Magrethe Auken (SF) er koordinator i udvalget for andragender, Rina Ronja Kari (FB) i Udvalget om Beskæftigelse og Sociale Anliggende og Anders Vistisen (DF) er koordinator for det særlige udvalg om terrorisme. Flere af dem stiller op igen til det kommende valg, og kan som erfarne MEP’er måske få endnu større indflydelse.

Der er forskel på, hvilke udvalg de enkelte landes parlamentarikere vægter. De fleste anser Budgetudvalget, Udvalget for det Indre Marked og Miljøudvalget for at være blandt de tungeste udvalg.

2.6 Hvor meget bestemmer Parlamentet?

Af Jesper Vestermark Køber

Hvor meget indflydelse får du egentlig for din stemme? EU er skruet sammen, så både Ministerrådet og Parlamentet hviler på folkelige mandater. Den danske regering repræsenterer den danske befolkning ved topmøderne og i Ministerrådet, og som EU-borgere vælger danskerne repræsentanter til EU-Parlamentet. Dette dobbelte mandat skal sikre, at borgerne rundt om i EU føler sig delagtiggjort i beslutningerne og i lovgivningen. Men de forskellige mandater i henholdsvis Ministerrådet og Parlamentet giver også anledning til en løbende kamp om magten mellem de to institutioner.

Siden oprettelsen har Parlamentet kæmpet for mere indflydelse og har ved hver ny traktat fået tildelt mere formel magt. Filosofien bag udviklingen er, at Parlamentet som den eneste direkte folkevalgte forsamling i EU med forøget magt kan udvikle EU’s demokrati. Med Lissabontraktaten opnåede EU-Parlamentet en central betydning som medlovgiver på næsten alle EU-love. Parlamentets opgave består således i sammen med Ministerrådet at vedtage love samt overse EU’s budget. Parlamentet skal også godkende den samlede Kommission og kan vælte Kommissionen, hvis de mener, at de ikke varetager deres opgaver.

På trods af denne betydelige magtposition til de direkte folkevalgte oplever mange europæere ikke et bæredygtigt europæisk demokrati. En indikator på det er, at stemmeprocenten har været faldene siden det første direkte EU-Parlamentsvalg i 1979. Ved sidste valg stemte 42 procent af de europæiske vælgere.

Der er flere grunde til, at det er svært for almindelige mennesker, men også for medier og eksperter, at følge med i, hvordan EU’s lovgivning bliver til. Det kan du læse mere om i kapitel 3 i denne bog, hvor vi går i dybden med åbenhed, gennemsigtighed og EU’s demokrati.

Men en del af forklaringen på, at Parlamentet kan opleves som mindre magtfuldt er, at EU’s medlemsstater i høj grad har grebet magten i håndteringen af de seneste års kriser. Mange af de store beslutninger bliver truffet på topmøderne mellem stats- og regeringslederne. Det betyder, at de bevæger sig uden om EU’s lovgivningsprocedure og altså også uden om Parlamentet. Det gælder håndteringen af de seneste års finans-, euro- og flygtningekrise.

Samtidig har Kommissionen, i forlængelse af kommissionsformand Jean-Claude Junckers ønske om et mere fokuseret EU, i de sidste fem år fremsendt væsentligt færre lovforslag end i tidligere perioder. Parlamentet har derfor også i mindre grad kunne bruge sin magt som lovgiver.

2.7 Spidskandidatprocessen

Af Jesper Vestermark Køber og Maria Rosenberg Rasmussen

Hvem skal være ”statsminister” for EU? Magtkampen mellem EU-Parlamentet og medlemsstaterne spidser til, når en ny formand for EU-Kommissionen skal udpeges efter valget. Formandsposten, eller præsidentposten som den kaldes i mange lande, er en af de absolut tungeste politiske poster i EU og udpeges hvert femte år umiddelbart efter EU-parlamentsvalget.

Før valget i 2014 var det kutyme, at stats- og regeringslederne bag lukkede døre udpegede den nye formand i enighed. Ved sidste valg i 2014 blev der gjort op med den tradition. EU-Parlamentet udfoldede en valgkampagne under sloganet ”This time it’s different”, (på dansk blev det til ”Denne gang er der mere på spil”), som hævdede, at det var partigruppernes spidskandidater, der, på baggrund af valgets resultat, skulle udpeges til at være formand. Proceduren fik navnet ”Spitzenkandidat-proceduren”. Partigruppen EPP har siden 1999 været den største partigruppe, så det var ikke den store overraskelse, at Jean-Claude Juncker fra Luxembourg, der var EPP’s kandidat, blev Parlamentets formandskandidat.

Lissabontraktaten giver Det Europæiske Råd ret til at indstille en kandidat på et topmøde og EU-Parlamentet ret til at godkende eller forkaste denne kandidat. Traktaten tilføjer, at stats- og regeringsledernes valg skal tages under hensyn til parlamentsvalgets udfald. Dermed giver traktaten mulighed for fortolkning, og det er her, at striden opstår.

Ved den seneste spidskandidat-procedure modarbejdede stats- og regeringslederne den nye rollefordeling og tabet af magt, men de fandt ingen vej uden om, da valgproceduren sort på hvidt dikterer, at EU-Parlamentet skal godkende den endelige EU-Kommission og dermed også formanden. De to største partigrupper i EU-Parlamentet, EPP og Socialdemokraterne, har fundet deres kandidat til EP-valget i 2019. Men til forskel fra valget i 2014, bakker partigruppen ALDE ikke op om proceduren, og endelig har EU-Parlamentet vedtaget, at valget af formand for Kommissionen ikke automatisk er den person, som er spidskandidat for den største partigruppe, som var tilfældet ved sidste valg.

Denne gang skal en kandidat arbejde for at samle et flertal i EU-Parlamentet.
Fortalerne for spidskandidatprocessen fremhæver, at valgkampen skaber åbenhed og gennemsigtighed i modsætning til tidligere, hvor topmøderne valgte en kommissionsformand bag lukkede døre. Processen kan være et skridt i retningen af et direkte valg til posten som kommissionsformand, hvor politiske forskelle og europæiske visioner diskuteres og stilles frem for borgerne. Ved at kommissionsformanden afspejler Parlamentet opstår der en større sammenhæng mellem Kommissionen, der fremsætter lovene, og Parlamentet, der er direkte valgt af de europæiske borgere. På den anden side hævder flere europæiske regeringer, herunder den danske, at processen giver Parlamentet for stor magt på bekostning af medlemsstaterne.

Både EPP og S&D står i meningsmålinger til at tabe stemmer. Kan ingen af dem samle et solidt flertal i Parlamentet efter valget, vil Jean-Claude Juncker formentlig blive den foreløbigt sidste kommissionsformand, der er nomineret og valgt af EU-Parlamentet.

 

Læs de øvrige kapitler i "Vælgerens håndbog i EU"